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一、危機通過金融監(jiān)管的漏洞

傳導在危機發(fā)生以前，美國的金融監(jiān)管系統(tǒng)具有功能性監(jiān)管和一體化監(jiān)管的綜合特征，所以美國監(jiān)管模式就兼具了二者的優(yōu)勢，即一個專業(yè)化的監(jiān)管者用一以貫之的原則對具有不同法律性質的企業(yè)實施相同的監(jiān)管，同時避免了功能性監(jiān)管模式的權限界定模糊問題。但是美國這樣的監(jiān)管結構也避免不了以下弊病，即因為該監(jiān)管機構過于龐大，會將工作劃分為不同的業(yè)務部門，那么如果不同部門的信息交流存在障礙且得不到重視，那么危機隱患就深植于系統(tǒng)中了。美國從兩個層面進行金融監(jiān)管，即從聯(lián)邦層面和州立層面分別進行監(jiān)管。在聯(lián)邦政府層面上，有五個機構行使監(jiān)管和審查的權力，即貨幣監(jiān)管署、美聯(lián)儲、聯(lián)邦存款保險公司、儲蓄管理局和國家信用社管理局。除了國家信用社管理局，上述機構管轄權的邊界經(jīng)常是模糊的，并且他們的責任是重疊的。日本的監(jiān)管結構具有一體化監(jiān)管模式的特點，即由金融危機管理局獨自負責日本金融服務領域的安全穩(wěn)健發(fā)展，日本金融危機管理局下設了金融服務管理局、財政部和日本央行三個機構，可以掌握企業(yè)經(jīng)營活動更加綜合全面的信息，并且避免了功能性監(jiān)管和機構監(jiān)管模式的權限界定模糊問題;但是如果日本金融危機管理局監(jiān)管缺失，那么監(jiān)管體系內(nèi)就沒有其他機構彌補錯誤。德國和英國都是采用一體化監(jiān)管模式的主要代表。在2002年之前，德國采納的是機構監(jiān)管模式，即聯(lián)邦銀行監(jiān)管辦公室、聯(lián)邦證券監(jiān)管辦公室和聯(lián)邦保險監(jiān)管辦公室分別監(jiān)管銀行、證券和保險業(yè)。但是鑒于跨領域經(jīng)營的金融產(chǎn)品的日漸增加，德國采納了一體化監(jiān)管模式。在該模式下，聯(lián)邦金融監(jiān)管局和德意志聯(lián)邦銀行共同進行金融監(jiān)管。聯(lián)邦金融監(jiān)管局負責監(jiān)管的是三個傳統(tǒng)的金融部門，即銀行、證券和保險，德意志聯(lián)邦銀行負責監(jiān)管銀行業(yè)。并且鑒于德意志聯(lián)邦銀行對銀行業(yè)的監(jiān)管與聯(lián)邦金融監(jiān)管局有一定的重疊，二者在理解備忘錄中重新規(guī)定了具體的權力界限。綜合考量上述三個經(jīng)濟體的監(jiān)管結構，我們可以觀察到三個經(jīng)濟體在經(jīng)濟危機發(fā)生之前都采納了一體化監(jiān)管模式，那么危機的發(fā)生就使得我們不得不重視一體化監(jiān)管模式的缺點。在一體化監(jiān)管模式下，如果監(jiān)管者忽略經(jīng)濟發(fā)展中的致命缺陷，或者沒有發(fā)現(xiàn)監(jiān)管缺陷孕育的系統(tǒng)性風險，那么就沒有其他的機構來彌補該過失了。除此之外，由于一體化監(jiān)管者過于龐大，所以一般會被劃分為易于管理的幾個部門，而且一些國家由于歷史遺留問題等原因，還有一些與一體化監(jiān)管者監(jiān)管領域重疊的機構存在。所以要想發(fā)揮一體化監(jiān)管的優(yōu)勢，就必須要加強各個部門的信息交流和協(xié)調(diào)。三個經(jīng)濟體都采納了類似的一體化監(jiān)管模式，各自的一體化監(jiān)管者都忽略了監(jiān)管系統(tǒng)中的致命缺陷，危機影響的廣度就不僅限于美國國內(nèi)，也不限于美、日、德三大經(jīng)濟體，而是還包括與它們有密切經(jīng)濟往來的新興經(jīng)濟體，危機迅速在世界蔓延。

二、美國金融監(jiān)管的改革危機發(fā)生之后

美國監(jiān)管政策和監(jiān)管框架的變動經(jīng)歷了從《現(xiàn)代化的金融監(jiān)管結構藍圖》到《金融監(jiān)管改革:一個新基礎》監(jiān)管改革意見出臺，再到《多德－弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》監(jiān)管改革法案的出臺。最終，在《多德－弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》頒布后，美國的監(jiān)管框架有了較大的變動。《多德－弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》是在《金融改革:一個新的基礎》與沃克爾法則的基礎上加工而成的法案。《金融監(jiān)管改革:一個新基礎》方案主要提出要實現(xiàn)以下五個監(jiān)管目標:

一是推進對金融機構的有力監(jiān)管。該目標的提出主要是因為，監(jiān)管者沒有要求公司在經(jīng)濟繁榮時期持有足夠的資本金來防范可能到來的蕭條時期的風險;

二是建立對金融機構的綜合監(jiān)管。此次經(jīng)濟危機是在金融市場經(jīng)歷長時期顯著增長和創(chuàng)新后發(fā)生的，伴隨增長的不是風險被適當?shù)胤稚ⅲ炊且噪[蔽并且復雜的方式將風險集中化，所以要對涉及的所有受益方都進行監(jiān)管;

三是保護消費者和投資者。雖然許多機構都有保護消費者的權力，但是監(jiān)管空白和監(jiān)管不力的問題還是存在的;四是為政府提供治理經(jīng)濟危機的必要工具。銀行持股公司或者非銀行金融機構面臨破產(chǎn)時只有兩個選擇，即外部融資或者破產(chǎn)申請。但是這兩種方式都不能將納稅人的損失最小化來阻止系統(tǒng)性風險蔓延;五是提升國際監(jiān)管標準和加強國際合作。全球見證了危機跨越國界漫無邊際地快速傳播，但是現(xiàn)在建立的監(jiān)管僅僅局限于單一國家層面，沒有統(tǒng)一的監(jiān)管框架會加劇全球金融系統(tǒng)中的系統(tǒng)性風險。《多德－弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》旨在“通過改善美國金融系統(tǒng)的透明度來推進金融穩(wěn)定，結束‘大而不倒’的狀況，通過終結緊急救助來保護美國納稅人，使消費者免受金融服務行為不當造成的傷害等”。法案改變了危機前的監(jiān)管結構，如增設了新機構，同時合并和廢除了某些機構來監(jiān)管系統(tǒng)性風險。受該法案影響的危機前設立的機構有聯(lián)邦存款保險公司、證券交易委員會、貨幣監(jiān)理署、美聯(lián)儲、證券投資人保護公司和儲蓄監(jiān)管局。其中儲蓄監(jiān)管局被廢除，其權力被移交給貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險公司和美聯(lián)儲。

經(jīng)濟危機主要暴露了以下監(jiān)管系統(tǒng)的缺陷:

首先，沒有機構負責整個金融系統(tǒng)的風險評估，所以法案想要建立一個使管理者能夠縱觀全局的體系。設立的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會和金融研究局附屬于財政部，前者負責識別繁殖于金融和非金融組織中的、對美國金融穩(wěn)定有威脅的風險，后者負責提供關于金融系統(tǒng)管理、技術和預算分析;其次，“大而不倒”問題嚴重。法案提出該類型的公司將要比其他公司獲得更加密切的監(jiān)管，并且禁止了銀行的附屬機構使用自己的賬戶進行交易，每年要接受一次美聯(lián)儲的壓力測試，還要每年自測一次。此外，法案通過了“有序清算機構”使大型機構安全地倒閉的決議。在清算之前，聯(lián)邦存款保險公司和證券投資人要確保清算對于維持金融系統(tǒng)的穩(wěn)定是必要的，而不是從清算涉及的金融公司的角度來判斷清算實施的必要性;

再次，危機暴露了重復監(jiān)管問題。法案通過對監(jiān)管機構調(diào)整，將權力移交給貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險公司和美聯(lián)儲，廢除了儲備監(jiān)管局。總的來講，美國、日本和德國等主要發(fā)達經(jīng)濟體都采取了一體化監(jiān)管模式，各自的一體化監(jiān)管者都忽略了監(jiān)管系統(tǒng)中的致命缺陷。

最終，在相同的監(jiān)管結構下，在沒有任何監(jiān)管“防火墻”的作用下，危機就蔓延開來。雖然機構監(jiān)管模式、功能性監(jiān)管模式、一體化監(jiān)管模式和雙峰監(jiān)管模式都有各自的漏洞，但是以美國為代表的發(fā)達國家都在試圖融合各個監(jiān)管模式的優(yōu)點以解決危機中暴露出來的缺陷，我國也應該借鑒它們的經(jīng)驗和教訓。

作者：齊暢郭小平單位：吉林大學材料科學與工程學院教務工作辦公室主任中國人民大學經(jīng)濟學院在讀博士研究生