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0引言

黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，并把建設“形成嚴密的法治監督體系”列為建設有中國特色的社會主義的五大法治體系之一，強調要“強化對行政權力的制約和監督，完善糾錯問責機制”。這對從根本上推進煤礦安全監察執法內部監督，確保嚴明公正執法有著重大意義。對當前的煤礦安全執法監督工作存在的問題進行了分析，結合中國特色社會主義理論和十八屆四中全會精神，用法治思維從宏觀緯度提出了新形勢下做好執法監督工作的一些建議，以期推進煤礦安全執法監督工作。

1煤礦安全執法監督的概況

執法監督是指煤礦安全監察機構內部對執法行為的監督，包括上級煤礦安全監察機構對下級煤礦安全監察機構、本級煤礦安全監察機構對所屬執法部門及其執法人員的執法活動實施的監督。多年來，國家煤監局高度重視煤礦安全監察執法監督工作，根據安全監察工作任務和執法過程中出現的新情況、新問題，積極推進執法監督制度建設，2004年印發了《關于完善煤礦安全監察工作機制進一步加強行政執法工作的意見》，首次提出“搞好執法指導和執法監督，規范執法行為”，有力推動了煤礦安全監察執法的規范化。2005年前后，在各省局先后組建了執法監督處，2014年印發了《煤礦安全監察執法監督辦法(試行)》，進一步明確了執法監督的責任制度、工作內容和專職執法監督隊伍，執法監督的大的工作格局初步形成。

2煤礦安全執法監督面臨的問題

1)執法監督職能未得到應有發揮。

多年來，一些省局和分局把工作重點和主要精力集中于煤礦“三項監察”、排大安全隱患、查處重大事故的方向無疑是正確的，但在注重安全監察的同時，往往忽略了執法監督的重要作用，沒有充分考量執法監督對提升安全監察質量，提高執法效果的推動和引領作用，沒有把提升安全監察與抓住執法監督的本質有機聯系。執法監督部門的地位與權力分配不盡合理國家局、省局、分局執法監督部門之間協調、通報、配合不夠，沒有形成信息化網絡平臺，對監察執法尚未形成應有的監督力量。

2)執法監督體系尚未建立。

一些省局尚未建立健全監察執法監督制度和機制，缺乏對執法活動、過程和效果監督的規范養成，監督環節不具體，制度約束不到位。主要表現為:對監察執法缺乏內部監督所必須具有的制衡的配套機制，如監察執法不履行煤礦安全監察職能時，如何處理;未普遍建立并認真實行監督責任制，對查出的執法不當等違法行為時，有相互推諉、無人查究的現象，執法監督也缺乏考核標準、量化標準和責任機制。

3)執法監督規范化不足。

在具體執法監督活動中沒有從監督的規范性來規范執法程序的正當性，對安全監察執法權未能有效制約。對監察執法重大自由裁量權監督沒有形成規范。例如監督部門發現監察執法適用法律不當的問題，往往考慮執法程序已經終結，而沒有采取糾正措施。對在監察中責令整改的煤礦沒有對整改過程的監察進行監督，對于整改沒有達到預定效果的，監督檢查中也沒有及時對監察工作提出監督意見，對這些重大行政執法案件的處罰的自由裁量未能有效監督等同于失去監督，其直接的后果和影響則是監察權的不受約束。監督中的社會化監督工作普遍沒有開展。

4)執法監督理念和方法上存在不適應性。

執法監督認識上存在誤區，誤以為執法監督就是對監察執法處罰是否合理。依法監督觀念不強。重“人治”，輕“法治”，監督不力、懲處不嚴。執法監督被動，重事后監督，輕事前監督，監督的事前防范機制薄弱。重程序性監督，輕實體性監督。一些礦難發生后，有的法律專家就指出，一些煤礦即使取得了安全生產許可證，也不能保證不出事故，程序性合法，不能替代實體性合法，關鍵在于企業能否將安全生產的所有要素真正落實到生產的每個環節中。

3解決執法監督問題的主要對策

3．1堅持權責法定健全煤礦監察執法監督職能

1)深化執法監督機構配置。

貫徹落實《煤礦安全監察執法監督辦法》(試行)規定，加快推進省局、分局執法監督內設機構、職能、權限、程序、責任法定化。強化執法監督地位，各省局執法監督處獨立設置，省局、分局要配足專職執法監督人員。可探索建立省局執法監督處與紀檢監察室聯合執法監督，執法監督處負責組織、監察室負責協調，這為行政監督、效能監察和廉政監督的集中統一，為執法監督發揮綜合性、權威性、防腐性功能提供了組織保障。

2)強化執法監督職能。

執法監督部門要加強對監察執法權力的有效監督，依法推進安全監察執法機構信息公開，執法決策公開、執行公開、結果公開。對執法人員是否正確履行法定職責，是否依法處理違法行為開展監督。依法開展煤礦企業反映的執法問題的調查、核實，配合紀檢監察部門依法查處對控告人、申訴人、舉報人打擊報復等行為。

3)矯正煤礦安全監察執法行為。

監督部門要依法對監察執法行為主體行使條件、程序進行監督，又要對煤礦安全執法權力不當擴張或無由放棄進行監督，按法律規范的層級序列，監督安全監察權力邊界及權力行使的條件，還要強化對安全執法行政強制有無空頭設定或者放松強制條件的監督，開展對煤礦行政處罰有無突破相關種類和幅度等專項監督。通過對監察執法行為的監督推進執法宗旨的實現。依法發揮執法監督的規范效應，有效矯正監察執法，避免執法的違法行為造成的直接后果。

3．2健全煤礦安全監察執法權的制約和監督機制

1)解析安全監察執法權力。

列明具體的執法權力清單，詳細分解違法行為、執法依據、執法權限，以公開為常態。推進煤礦安全監察規范性文件、執法流程、執法計劃網上公開。實施網上行政審批，公布受理、審查流程、結果公開，接受社會監督。

2)探索監察職權解構制衡。

煤礦安全監察執法處罰、許可、強制等職權，一般均執法主體一體實施并完成，其證據調查、事實認定、依法裁決、執行跟蹤等，在相對封閉的主體范圍內封閉運行，獨立作證，證據審查，職權回避都難以做到客觀和公正。執法監督有必要依行政權分立的原則，至少將證據收集固定，證據審查與事實認定適度分離，專人分段行使，獨立負責，相互制約，保證執法的客觀公正。

3)推動煤礦安全監察執法基準分類統一。

執法監督有必要對相對寬泛的執法幅度，按照對象條件、行為影響、過錯差異等標準，予以分格細化，完善適用規則，真正實現執法規范的針對和可操作性，以利于監察執法作出裁決的實質意義上的公平。

4)健全對監察執法規范性文件的合法性監督。

行政執法的規范性文件是行政邏輯的起點，要實施有效監督必須加強源頭合法性的監督，對同級煤礦安全監察機構制定的規范性文件進行法律上的監督、審查，是否有職權移轉和責任讓渡;是否存在越權、懈怠或濫職等職權非法現象，自由裁量有無選擇性適法現象，裁量結果是否充分，有無必要，是否符合比例原則等。

5)建立內部重大決策合法性審查機制。

實行重大行政處罰集體研究制度。對嚴重安全生產違法行為給予責令停產整頓、吊銷安全許可、撤銷有關崗位證書、較大數額罰款等行政處罰的，應集體研究決定。加強對煤礦關閉、資源重組、重大工程驗收等執法監督，嚴格監督重大執法決定適用法律的正當性。未經執法監督部門合法性審查或經審查不合法的，不得提交討論。建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，確保依法決策和科學決策。

3．3堅持法治引導健全監督制度保障

執法監督部門要完善評查制度，注重評查實效，定期開展執法案卷抽查，確保執法文書科學、嚴謹、合法、有效。省局要結合駐地煤礦實際情況，根據執法計劃、行政處罰、行政許可、事故調查處理情況和行政復議、訴訟結果等，定期對下級煤礦安全監察機構和所屬執法部門、執法人員開展行政執法評議，并將評議結果納入公務員年度考核的范圍。省局、分局要完善各項規章制度，規范具體的執法工作流程，建立健全“制定執法計劃－確定被檢查礦井－編制具體執法方案－實施現場監察－依法處理－跟蹤督辦－結案歸檔”的閉合執法工作機制，實現執法過程程序化、執法行為規范化、執法監督制度化。

3．4改進執法監督的方式與方法

1)規范監督的實質是實現有效監督。

執法監督外觀表現是對安全監察行為的依法規范、重塑和再評價，以推進達成監察執法的行為規范、程序正當、結果公正的執法宗旨。鑒于監察執法的持續性和全覆蓋，執法監督事實上不可能對所有的執法行為進行再評價，如何實現對執法水平“點上突破、面上提高”的監督效果，需要在監督的方式方法有所突破，在監督和執法的時序配置上，實現監督在執法之前、之中和之后的全覆蓋。加強執法前監督，實現監督重點前移。

2)重大隱患備案審查監督。

重大隱患排查治理是煤礦安全監察工作的核心環節，開展重大隱患的備案審查監督，對提升安全監察質量有著極端重要性，監督審查備案的全面性、系統性，排查出的重大隱患有無遺漏。監督是否及時督促企業制定措施治理隱患，是否定期督察重大隱患的治理情況。監督煤礦企業是否定期對治理情況進行報告，是否做到及時銷號等情況。

3)執法過程監督。

它是煤礦安全監察執法的過程規范。執法監督應著眼于執法全過程，包括執法程序的啟動，執法環節的完備，執法流程的透明等。程序正當是實體公正的保障，程序瑕疵或違法，相對人知情、陳述、申辯與監察執法主體的對抗性權利無法保障，故執法監督對執法過程的規范尤為關鍵。要監督指導監察員在執法過程中按規定形成檢查筆錄、行政處理決定書、立案、立案審批、立案調查、詢問筆錄、處罰告知書、處罰決定書、問題復查、問題整改報告等，做到規范清晰;對執法監督中發現的問題要及時向監察員所在部門發送執法監督建議書、糾正違法通知書，并限期糾正。

4)執法現場監督。

執法監督部門要對監察執法活動現場督查，如，監察方案是否突出了重點，執法文書是否符合現場，執法程序是否合法合規等。對照執法文書，按照監察方案、監察地點和行走路線，從資料到現場進行督查。發現現場執法問題，可根據情況適時終止執法行為，及時糾正后繼續實施。

5)執法結果監督。

執法效果監督是監察執法發現的不當行政行為而采取的主動監督糾正機制，是后位糾偏。其實現方式可以是專案調閱，案件抽查。要監督安全監察活動所大安全問題或隱患的處理結果是否做到事實清楚，證據充分，程序合法，適用法律準確，采取措施適當;重大處罰情況是否及時備案，自由裁量權使用處罰上、下限是否適當，是否有重大問題不上筆錄的現象等;不當行政行為的監督可以直接更正，指令重新處理，予以撤銷或確認違法;對執法結果監督，還要建立對安全監察執法活動隨機現場回訪制度，由執法監督部門負責，重點了解監察執法活動方法是否得當、安全問題或隱患是否處理。

3．5健全執法過錯問責機制

煤礦監察執法堅持有錯必糾，有責必問，健全問責制度，推進問責法治化。執法監督對行政相對人違法行為的追究，應依法合規，罰當其責，責稱其過。據此，建議省局建立執法過錯責任追究機制，對發現監察執法不當行為的，省局由執法監督處認定執法違法行為的類別和程度，由省局紀檢監察室根據執法違法其性質和相關規定，進行執法行政問責:對執法監督中發現的錯誤和問題不認真糾正的，應當對執法單位或執法人員給予通報批評、約談。執法監督中發現的嚴重問題，應當制作執法監督意見書并啟動調查程序，視違法事實，給予紀律處分。綜合分析執法追責中是否考慮責任人法定范圍，行為人職權表現，過錯形態，其行為對違法結果的影響力大小，權衡判斷追責是否確當、公允。

3．6堅持以人為本推進執法監督法治化水平

加強煤礦執法監督人員的守法教育。執法監督工作的核心是黨的事業至上、人民利益至上、法律至上。要大力加強行政執法人員的職業道德教育，培育法律至上精神，嚴格執法程序，規范執法行為。我們要堅持以人為本，不斷培育法治文化和法治認同，大力開展執法監督的法律業務培訓，嚴格執法監督人員的持證上崗和資格管理制度，盡快形成一批符合實際工作需要的具有較高法治思維能力的執法監督群體。對在安全監察工作中執法能力強、沒有出現重大失誤、辦案質量高的個人要進行獎勵，對亂用法律條文、造成辦錯案的個人要進行懲戒。多措并舉，全面提升煤礦安全監察工作效率和執法水平。

4結語

煤礦安全監察是國家監察，在我國安全生產監管格局中舉足輕重。安全監察工作責任重大，規范執法更顯重要，加強對執法的內部監督更為迫切。在新的歷史發展階段，我們要全面貫徹落實十八屆三中、四中全會精神，更加注重強化安全生產法治思維，堅持法律信仰，堅定煤礦安全監察執法監督的法治自覺、素質自覺和實踐自覺。深入推進依法監察，促進嚴格執法，規范執法。法律的正確實施在于對法律的有效監督，我們要加快建設煤礦安全監察執法監督體系，不斷創新煤礦安全執法監督方式方法，全面推進煤礦安全監察執法監督工作。

作者：徐海云 單位：江蘇省煤礦安全監察局