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一、我國農業補貼現狀

我國農業補貼始于20世紀五十年代的“機耕定額虧損補貼”，以后逐步發展到以流通環節為主的生產、流通、貿易等領域的補貼。據報道，目前我國政府每年對農業實際補貼率為財政支出的2%～3%，大大低于我國政府對WTO組織8%的承諾。其中“綠箱”措施的農業補貼，1996～1998年平均補貼為1，514.16億元人民幣，其中政府“一般服務”、糧食安全儲備兩項補貼分別占52%和25%，其他補貼如救濟、扶助、農業生態建設，尚無對農民的直接補貼。“黃箱”政策補貼，主要是糧食、棉花定價收購及保護價收購，農業生產資料價差補貼。據國務院發展研究中心信息網提供的研究成果，政府對糧、棉等特定產品處在負保護水平。即，1996～1998年我國特定農產品的年均AMS為-256億元，這就是說，政府對農民不是采取價格支持而是以低于國際市場價格的國家干預價格，從農民手中調走了252億元的利益。對特定農產品的負保護水平逐年下降，1996～1998年間，特定農產品AMS總量分別為-348.8億元、-200.53億元、-186.22億元。

二、發達國家的農業補貼政策及其借鑒

（一）美國的農業保護政策及其借鑒。美國1996年后實施新的農業政策。一是改價格支持政策為直接支持農民收入政策，并計劃7年內給農民收入補貼為356億美元。取消了原目標價格與市場差價補貼，保留最低保護價。農戶根據種植面積和常年產量及最低保護價，便可以對預期收入進行測算，既使農產品價格隨行就市，又保障農民收入。二是推出保障農民收入的新政策。這包括“作物收入保險計劃”與“市場損失補助”，并連年增加農業補貼支出達200～300億美元，以幫助農民克服市場經營風險與自然風險。三是在補貼政策工具上，推行一系列新舉措，主要是：①推行“營銷援助貸款和貸款差價支付”。即對各種產品規定了新的貸款率，以農產品做抵押可從政府獲得貸款額，當市價低于貸款率，農民放棄抵押品而不還貸；當市價高于貸款率，農民要回抵押品并出售，對市價低于貸款率的部分由國家補貼；②直接支付。其基期面積由1991～1995年平均值更新為1998～2000年平均值。支付面積達基期種植面積的85%，從而提高了原有產品的直接支付率；③反同期支付。由1998年“市場損失援助”演變而來。新法案規定了目標價和有效價，并界定當市價低于貸款率，有效價等于貸款率與直接支持之和，即市價+營銷差價支付+直接支付=有效價。四是在補貼政策的彈性上具有較大靈活性。以不掛鉤的直接補貼替代了典型形式的“生產靈活性合同補貼”，使生產者無論生產什么，生產多少，其所享受的補貼均不受影響，從而提高了大宗農產品的補貼率。針對美國的農業補貼政策我國所應該借鑒的地方：

1、遴選補貼重點，加大補貼力度。在農業補貼中，調整補貼結構與增加補貼數量同等重要。①重點補貼優質化、專用化農產品、綠色產品以及精深加工的農產品生產；②農業投入品以良種和節水型灌溉中的水電費補貼為主，其中良種補貼又要向大豆、玉米、小麥和棉花傾斜，以降低產品生產成本；③對受沖擊較大的糧棉油糖等敏感性農產品主產縣的中低收入純農戶和兼業戶進行補貼；④以貼息貸款和直接補貼農產品基地建設的方式，重點支持農業產業化龍頭企業的收購、加工和銷售活動。

2、加快農業管理體制改革步伐，提高農業補貼效率。①圍繞農業補貼，成立協調機構；②在重要農產品主產區，成立區域性的農業行業協會，幫助政府有關部門調查行業損失，摸清農民的收入及受損情況，降低農民收入補貼發放的運行成本。

3、繼續鼓勵并大力推進農業結構的戰略性調整。我國加入WTO后，農業的國際市場競爭實質上仍然是農產品品質與價格的競爭。今后，我國政府對農業的支持重點應放在不斷促進農業生產結構的調整優化上。必須推進優勢農產品的區域化布局和形成規模化主產區，建立具有國際競爭優勢的名牌農產品種植帶、養殖帶；重視采取“公司+農戶”、“訂單農業”的形式，大力扶持龍頭企業走農業產業化路子，努力降低我國單位農產品的生產成本，提高農副產品價格競爭力。

4、美國對于技術性貿易壁壘的應用是其加入WTO后進行農業保護的主要手段。我國在加入WTO后，在農業補貼很多方面將受到國際規則的限制，那么技術性的補貼或保護將會大大加強我國農產品在國際市場上的競爭力。所以，對于美國的技術性貿易壁壘是我國應該借鑒的重點。

5、美國農業高度發達，國家對于農業的重視程度非常高。我國既然作為一個農業大國，那么農業即為我國的立國之本，對于農業用地應該建立一個完善的保護體制。具體做法：一是將開荒、草場改良、造林補助費、糧食風險基金、地方油價補貼、出口糧虧損補貼、棉花出口差價補貼、退耕還林糧補貼等，國家和地方在土地征購稅收收益拿出一部分集中使用，逐步擴大直接補貼的范圍、品種、標準；二是建立國家土地抵押與補貼銀行，綜合辦理其補貼服務業務。①土地持有產權定期金抵押；②土地產品抵押貸款；③代繳代扣退休金、生活保障金、醫療保障金；④對農民直接補貼等業務，設置農民個人資產產權賬戶，使補貼資金直接進入農民個人財產賬戶，減少中間代辦環節，節省代辦成本，確保農民享受補貼。

（二）日本的農業保護措施及其借鑒。日本為應對WTO農業規則，自1995年起大幅度調整本國的農業政策。一是推行新糧食法，減少大米流通的政策管制比例，允許5年內進口大米達到本國消費量的8%；二是頒行大米流通法、農業基本法及農業改革方案，逐步減少糧食的價格支持，加大一般服務及農業公共品的投入；三是農民投資建立和改造農業生產設施，可以獲得政府的65%～85%的補貼及部分貸款，拓寬農業投資渠道及融資渠道，其補貼額仍高達204億美元。

1“、綠箱”政策保護與財政補貼方面。1995年開始，日本較大幅度調整了對農業的財政支持政策，主要是在WTO規則允許的“綠箱”政策范圍內，從過去以補貼生產、流通環節轉向支持農業的公共性服務、農業基礎設施及支持生產結構調整等方面。以1997年為例，政府的農業預算用于“綠箱”政策范圍內的資金補助達220億美元，其重點補助對象主要是涉及政府職能的農業基礎設施建設、農業技術研發與普及推廣、動植物防疫與檢疫、農產品批發市場建設、重要食品的公共儲備（主要是大米、小麥、大豆、飼料谷物）及國內的食品援助（主要是學校用米）；其次是補助農業生產者，包括有助于提高農民收入、農業災害救濟及生產結構調整等方面的補助。上述“綠箱”政策補助占當年政府農業預算支出的90%，表明其農業的財政補貼已經絕大部分用于WTO農業協定所允許的保護范圍內。

2、“黃箱”政策保護與農產品價格支持方面。日本政府的“黃箱”政策主要采取進口加價或提高國內批發價的方式，使得農產品國內銷售價大大高于進口平均價，從而達到間接保護本國農民利益和農業生產的目的。1995年以來，該政策所產生的龐大價差，涉及的資金規模（盡管財政直接補貼僅占很少比例）甚至超過“綠箱”政策。從主要農產品受“黃箱”政策兩種手段保護的構成比重看，大米、肉制品、牛奶及小麥、砂糖、大豆等的價格保護比重分別占96%、85%、75%和97%；由財政直接支付給生產者的比重分別占4%、15%、25%和3%。可見，盡管不同的農產品在“黃箱”政策范圍內受保護的方式與程度有所不同，但上述主要農副產品受價格保護的程度都相當高。

3“、農協組織”的廣泛應用。日本是一個實行市場經濟的國家，國家的經濟活動“市場化”得比較充分，但農業領域“非市場化”的色彩卻極濃，農業已成為政府干預最多、財政影響最大的部門。日本農業的運行模式是通過高標準、規范化、法制化的農產品市場體系來實施的，特別是對農產品流通的調控，基本上是通過批發市場進行的。在日本，政府是開辦農產品批發市場的主體，日本的價格管理始終是把市場發育和供求管理結合起來的。同時，日本政府調控農業發展的一些措施，有些還是通過農協委托批發市場中的批發者執行的。“農協”作為日本的農民合作社，其最大的特點是具有半官、半民的性質。

每一個農民都加入農協，農協通過它的各項事業組織、基層組織、各級聯合會在農村形成了一個遍及農業生產、農業信貸、農資供應、農產品銷售、保險、醫療、生活指導、信托等領域的網絡，它在農民與市場之間架起了橋梁，市場、企業、農民以農協為中心，形成了農業產業一體化的聯合體。而批發市場的開辦要經過各級部門批準，并制定和修改了《批發市場法》，加強了以批發市場為中心的市場體系對農業生產和流通的調節作用。我國對于日本農業保護政策的借鑒意見：

1、有選擇地引入綠箱中的收入補貼政策。①減免受沖擊嚴重的糧棉油糖等農產品主產區、貧困地區以及受災地區有關農產品的稅收和村提留、鄉統籌費。這些地區的地方政府由此發生的財稅收入減少額，由中央政府轉移支付解決。②建立農業保險補貼制度。第一，重點對糧棉油糖等敏感性大宗農產品以及畜禽、蔬菜和水果等主要出口創匯產品進行保險補貼；第二，成立政策性農業保險機構。③設立結構調整專項補助資金。

2、充分利用微量標準允許的黃箱補貼，重點加大特定產品的補貼力度。①由多家部門聯合成立一個專家組，及時跟蹤、計算并由外經貿部世貿組織司或其他有關部門公布權威的綜合支持量，以避免數據多頭計算影響決策；②以微量允許標準為限，優先追加特定產品和大豆的補貼資金。既要從進口農產品增加所帶來的新增關稅中支付，也要從其他新增財政收入中劃轉一定資金補貼受沖擊大的農產品；③將某些非特定農產品的支持轉入特定農產品的支持中，以騰出非特定農產品的補貼空間；④免除曾收取的農產品運輸基金，明確并增加小麥、玉米、棉花等特定農產品和大豆的運輸補貼；⑤設立貸款擔保基金，增大產業化龍頭企業的貼息貸款規模，擴大貸款擔保范圍，同時減免稅收。

3、試用藍箱補貼政策。①對羊毛受沖擊嚴重的內蒙古和新疆主產區的牧民，按3年平均飼養量的50%給予一定金額的資金補貼；②對吉林、黑龍江受沖擊最嚴重、缺乏再生產周轉金的大豆和玉米主產縣的純農戶，按耕地面積50%進行一定金額的收入補貼。

4、借鑒日本“農協”經驗。中國農業改革一開始就是以市場為取向的，所以農業的發展很大程度上不是在原有基礎上的提高過程，而是補足“欠賬”，發揮潛力的過程。在補足“欠賬”之后，由生產責任制帶來的初始“制度刺激”的效應開始喪失，進而在市場因素漸增的背景下，農業的弱質性逐漸顯露出來。我國的農業保護過程也是把分散的小農式的傳統農業體制向集約化、規模化的現代體制轉變的過程，這一點與日本的農業保護很相近。因此，行政干預在農業保護過程中不可避免，如行政干預極易演變成行政干擾，對農民的各種攤派屢禁不止，這不僅是各級政府有令不行的問題，還有著中國農業運行模式方面存在“梗阻”的體制原因，政府在農業保護問題上可謂是進退兩難，既想保護農業，又無法從制度上避免由農民來補償下級政府的行政開支不足的現實。

三、總結

美日的農業補貼政策是發達國家最具代表的，他們的農業補貼政策對于我國在加入WTO后農業的發展具有指導性的意義。

（一）適應WTO農業規則。世貿組織關于農業實行更自由化和市場化的政策，其關鍵在于政府既要減少國內支持政策對生產和貿易的扭曲影響，又不能使農民的利益受到損失。科學完善我國的土地產權制度安排，是保護和促進農民致富奔小康的基礎性制度安排，必須探索創新。

（二）實現農業補貼目標多元化。要摒棄過去財政補貼“只能補貼國企”，不能補給農民“裝入個人腰包”；只能進行價格補給，不能進行直接補貼；只能照顧流通環節，難以顧及生產環節等傳統觀念。通過農民土地持有產權制度與農業補貼的配套改革創新與完善，使農業補貼政策措施靈活多變地運用，實現農民富裕、農村文明、環境可持續發展、社會全面進步等多元目標。

（三）改革農業補貼的方式。要借鑒發達國家科學求實的農業補貼方式，根據我國財力狀況安排農業補貼的總額及其比率，著重尋找提高農業補貼效率最佳實現形式。

1、改間接補貼為直接補貼。“直接補貼”不僅會成為農業起飛的強大推動力，而且會在流通體制、行政管理體制等方面節省國家管理的運行成本，從源頭上減少滋生“跑部錢進”的土壤。具體措施：①改糧食風險基金從流轉環節補貼為生產環節補貼，以彌補國有糧油企業不再按保護價收購農民余糧，預期市價下跌，農民的利益損失；②按經濟帶的比較優勢建立并推行良種補貼制度，引導農產品生產向優勢產區集中，推動農產品生產向專業化、優質化、規模化方向發展；③推行改善地力、提高肥力、恢復林地、草地自然生態補貼制度，推動地力結構的改善，提高土地產出率，遏制荒漠化、水土大面積流失，促進國土的持續良性開發利用。

2、以土地面積為補貼客觀依據。國內外經驗表明，無論采取什么樣的方式計算補給農民的款額，都要以農民土地持有產權所承擔的土地面積作檢驗，并最終落實到農民手里；否則，農業補貼就會變味。具體辦法是：①按照國際通行的大宗農產品的“種植面積為主”補貼，改善地力的計稅面積為輔補貼，既有利于保障大宗農產品產量的持續穩定增長，又有利于保護農村生態勢環境；②科學制定補貼標準。主要是根據財力狀況，逐步起步，使農民看得見、摸得著補貼，即便低一點也行。只要建立了補貼的“激勵-約束”與導向機制，就會收到良好的效果。

3、以關系國計民生的大宗農產品為補貼重點。發達國家雖財力雄厚但并非對所有農產品實行補貼。我國財力不足，種植情況復雜，只能根據農民的種植習慣，從確保我國的糧食安全、改善飲食結構、提高脂肪攝入量、提升國民身體素質出發，科學確定補貼的大宗農產品品種，如糧、棉（麻）、油、豆等蛋白作物與牛羊等動物，以引導其種植和持續穩定高產。