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本文作者：姜國兵作者單位：華南農(nóng)業(yè)大學(xué)

公共政策績效評估的組織體系建構(gòu)

我們認(rèn)為，公共政策績效評估的組織體系可分為廣義上和狹義上的，廣義上的評估組織體系可以等同于評估主體。評估主體一般是指組織和參與評估的機(jī)構(gòu)、組織和公眾及其資格條件的規(guī)定。它通常包括三大基本類型:其一，執(zhí)政黨和國家機(jī)關(guān)性質(zhì)的專門績效評估機(jī)構(gòu)。一般由政黨或國家機(jī)關(guān)根據(jù)黨的紀(jì)律要求或法律和組織原則，按法定程序建立的專門績效評估機(jī)構(gòu)，具有政治或法定的權(quán)威性。其二，中介機(jī)構(gòu)性質(zhì)的專門績效評估機(jī)構(gòu)，屬于社會組織的范疇。其三，公民個人。卓越認(rèn)為，評估主體多元結(jié)構(gòu)是保證公共部門績效評估有效性的一個基本原則，因?yàn)槿魏我粋€業(yè)已確定的評估主體都有自身特定的評估角度，有不可替代的比較優(yōu)勢，同時(shí)，具有特定身份的評估主體亦有自身難以克服的評估局限。公共部門績效評估主體結(jié)構(gòu)至少應(yīng)包括綜合評估組織、直管領(lǐng)導(dǎo)、行政相對人、評估對象自己和其他一些相關(guān)評估組織等。［8］狹義上的評估組織體系是指具有組織評估權(quán)或在參與評估中負(fù)有相應(yīng)數(shù)據(jù)收集、結(jié)果公布、進(jìn)行獎懲等責(zé)任的機(jī)構(gòu)、組織。本文所指的是狹義上的概念。如果將評估組織體系等同于評估主體，是對組織體系泛化的表現(xiàn)。因?yàn)闊o論是公共政策評估還是政府績效評估，都具有行政上的意義，其工作的失誤或偏頗理應(yīng)擔(dān)負(fù)行政責(zé)任或受到行政問責(zé)。但是，在評估過程中，無論是作為研究設(shè)計(jì)方面的中介機(jī)構(gòu)，還是作為參與者的大眾傳媒、公民個人，不管評估結(jié)果如何糟糕，都是不需要負(fù)行政責(zé)任的。從地方政府實(shí)踐看，在“思明模式”中，思明區(qū)機(jī)關(guān)效能建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組是整個績效評估工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。區(qū)機(jī)關(guān)效能建設(shè)辦公室負(fù)責(zé)績效評估工作具體組織和實(shí)施，是績效評估的辦事機(jī)構(gòu)。區(qū)效能辦下設(shè)“基本建設(shè)”、“業(yè)務(wù)實(shí)績”和“公眾評議”三個評估小組，具體負(fù)責(zé)評估工作。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)———辦事機(jī)構(gòu)———評估小組構(gòu)成了一個政府內(nèi)部比較完整的績效評估組織體系。在“青島模式”中，成立了由市委主要領(lǐng)導(dǎo)任主任，有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志為成員的市目標(biāo)管理考核委員會，下設(shè)辦公室，市委督查室、市政府督查室為辦事機(jī)構(gòu)。市委督查室下設(shè)考核處負(fù)責(zé)組織實(shí)施全市目標(biāo)管理考核。在“甘肅模式”中，從2004年起，甘肅省政府委托蘭州大學(xué)對全省14個市(州)政府及39個所屬職能部門進(jìn)行績效評估，這是我國首例將政府績效評估委托給第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，從評估活動方案的設(shè)計(jì)、調(diào)查問卷印制、調(diào)查表發(fā)放和回收、專家選擇、調(diào)查分析、以及最終評估結(jié)果的形成完全由第三方評估機(jī)構(gòu)完成。在“珠海模式”中，將本級人民政府所轄的所有職能部門作為評價(jià)對象，評議主體是社會各界人士;在操作上，主要是網(wǎng)上評議和發(fā)放問卷兩種方式;將評價(jià)結(jié)果作為考核各部門和單位領(lǐng)導(dǎo)政績的重要依據(jù)。可以看出，“思明模式”和“青島模式”以具有組織評估權(quán)的黨委或政府機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，“甘肅模式”和“珠海模式”是以沒有組織評估權(quán)的第三方機(jī)構(gòu)或公民為主導(dǎo)。隨著績效評估的推廣，從地方政府到中央部門、從單一單位到政府整體開始形成績效評估的燎原之勢。當(dāng)前的政府考核或績效評估除了上一級政府對下一級政府和部門推行外，還有上一級政府部門對下一級政府和部門進(jìn)行考核或評估。同時(shí)，各地各部門除了維穩(wěn)、計(jì)生、勞動安全等“一票否決”的考核之外，還有每年地方政府的年度重點(diǎn)任務(wù)。我們的調(diào)研顯示，被評估的單位領(lǐng)導(dǎo)對評估的多頭狀況無不抱怨。面對遍地開花的績效評估，中央層面開始有所整體思考、統(tǒng)一設(shè)計(jì)，作出了推行政府績效管理制度的決策。2008年底，國務(wù)院明確由監(jiān)察部牽頭負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作。2010年7月，經(jīng)中央編委批準(zhǔn)，中央紀(jì)委監(jiān)察部增設(shè)了績效管理監(jiān)察室，負(fù)責(zé)具體組織協(xié)調(diào)政府績效管理工作。2011年3月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，建立了由監(jiān)察部牽頭，中央組織部、中央編辦、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、人力資源社會保障部(國家公務(wù)員局)、審計(jì)署、國家統(tǒng)計(jì)局、國務(wù)院法制辦為成員單位的政府績效管理工作部際聯(lián)席會議制度。2011年6月，經(jīng)報(bào)國務(wù)院同意，選擇北京、吉林、福建、廣西、四川、新疆、杭州、深圳等8個地區(qū)和國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局等6個部門，部署開展了政府績效管理試點(diǎn)。截至2011年底，全國有23個省(區(qū)、市)開展了政府績效管理工作，取得了較好的實(shí)際效果。如，北京、廣西等地通過績效管理提高政府執(zhí)行力;浙江、福建、安徽等地以績效管理為抓手優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境;杭州、南京等地組織群眾評議評價(jià)政府績效等。既然中央對于績效評估的統(tǒng)一評估權(quán)開始了頂層設(shè)計(jì)，那么可以預(yù)見，已經(jīng)在各地各部門普遍實(shí)施的政府整體績效、公共部門績效、公共項(xiàng)目績效的評估工作的組織評估權(quán)將逐漸調(diào)整到監(jiān)察部門手中。而作為新興領(lǐng)域的公共政策績效評估的組織體系構(gòu)建必然延續(xù)監(jiān)察部的思路進(jìn)行構(gòu)建，即在擴(kuò)大公民參與的同時(shí)，組織評估權(quán)也將由監(jiān)察部門執(zhí)掌。

公共政策績效評估的技術(shù)體系建構(gòu)

所謂評估的技術(shù)體系，主要是指評估模型構(gòu)造、評估標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、指標(biāo)體系及評分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、評估的技術(shù)路徑等，其中最為核心的就是評估指標(biāo)體系。然而，由于指標(biāo)體系本身不僅包含績效的某種價(jià)值取向與定量描述，而且在邏輯上要能自成體系和自圓其說，因此，指標(biāo)體系的構(gòu)建最能體現(xiàn)智力程度和價(jià)值。本文僅就評估指標(biāo)體系的構(gòu)建進(jìn)行探討。作為技術(shù)載體的評估指標(biāo)體系，引導(dǎo)政府行為選擇和發(fā)展方向。國內(nèi)外實(shí)踐部門及學(xué)者紛紛就不同角度不同領(lǐng)域提出指標(biāo)體系。在《政府績效與結(jié)果法案》指導(dǎo)下，美國國家績效評估委員會建立了較為完善的衡量政府部門和個人工作績效的評估體系，對于構(gòu)建公共政策績效評價(jià)體系很有借鑒意義。該體系從不同角度不同程度地反映了質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)、效率、效果等績效標(biāo)準(zhǔn)。主要包括投入指標(biāo)(衡量某一項(xiàng)目或服務(wù)消耗的資源)、能量指標(biāo)(度量機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的能力)、產(chǎn)出指標(biāo)(衡量為服務(wù)人口提供的產(chǎn)品數(shù)量或服務(wù)單位)、結(jié)果指標(biāo)(衡量項(xiàng)目和服務(wù)的結(jié)果)、效率和成本效益指標(biāo)(衡量單位產(chǎn)出或結(jié)果的成本)、生產(chǎn)力指標(biāo)等六大類指標(biāo)。［9］2001年1月，日本政府政策評價(jià)各府省聯(lián)絡(luò)會議通過《關(guān)于政策評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)指針》，對政策評價(jià)的對象范疇、實(shí)施主體、評價(jià)的視角和評價(jià)方式作出具體規(guī)定。2002年4月實(shí)施《關(guān)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施政策評價(jià)的法律(評價(jià)法)》，提出評價(jià)的關(guān)注點(diǎn)是必要性、效率性、有效性、公平性及優(yōu)先性等，要根據(jù)評價(jià)的目的和評價(jià)對象的性質(zhì)等適當(dāng)有所選擇與側(cè)重、綜合統(tǒng)籌。［10］國內(nèi)學(xué)者也逐漸探索建立政府績效指標(biāo)。如吳建南從“投入———產(chǎn)出———中期效果———長期結(jié)果”4個維度提煉出46個四級農(nóng)業(yè)財(cái)政支出績效指標(biāo)。中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組制定的《中國可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系》從生存支持系統(tǒng)、發(fā)展支持系統(tǒng)、環(huán)境支持系統(tǒng)、社會支持系統(tǒng)及智力支持系統(tǒng)五個方面來評價(jià)全國及各地的可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r。倪星從“投入———管理過程———產(chǎn)出及結(jié)果”3個維度提煉出65個三級指標(biāo)，等等。這些理論成果為構(gòu)建公共政策績效評估指標(biāo)體系提供了思路。我們認(rèn)為，構(gòu)建公共政策績效評估指標(biāo)體系，需要緊緊抓住實(shí)現(xiàn)公共性、政府責(zé)任和公民滿意三大核心問題，即指標(biāo)體系的形成維度。首先，公共性是檢驗(yàn)公共政策績效評估真實(shí)性的試金石。公共政策的本質(zhì)特征毫無疑問是公共性，公共政策績效評估的出發(fā)點(diǎn)與歸宿必然落在公共性問題上。在鄭永年看來，多年來盡管我國執(zhí)政黨高層也在主張改革，但實(shí)際上很多改革都是官僚階層主導(dǎo)。官僚本來是執(zhí)行者，現(xiàn)在則成為了政策制定者。如果考察一下產(chǎn)業(yè)、教育、住房、醫(yī)療和社會保障等等領(lǐng)域所進(jìn)行的“改革”，人們不難發(fā)現(xiàn)這一點(diǎn)。很多美其名曰為“改革”的政策，都是各個官僚階層或者既得利益者，為了追求私利而形成的特殊政策，而絕非為了社會整體利益的真正的改革。［11］偏離公共性的公共政策績效評估，將淪為特殊利益集團(tuán)的遮羞布。其次，政府責(zé)任是實(shí)現(xiàn)公共政策績效評估的最低要求。政府責(zé)任限制了政府行為，亦即界定和限制了公共政策績效的范圍。反之，從公共政策績效中也可歸納出政府責(zé)任范疇。政府責(zé)任從宏觀上說就是保障人民的權(quán)利和增進(jìn)人民的福利。從微觀說是根據(jù)各級政府現(xiàn)有的日常職責(zé)來明確每一項(xiàng)工作中的政府責(zé)任，并把責(zé)任落實(shí)到每一個具體的工作機(jī)構(gòu)和人員。在公共政策績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建中，政府責(zé)任決定了公共政策績效評估的基本內(nèi)容。政府責(zé)任、政府行為、公共政策績效處于系列因果關(guān)系鏈上，一定程度上反映出公共政策績效水平。因此，公共政策績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建必須依托于政府責(zé)任，在主觀上反映公共政策的科學(xué)的價(jià)值導(dǎo)向，在客觀上能全面體現(xiàn)政府的責(zé)任。實(shí)踐中，每年我國都存在數(shù)不勝數(shù)的信訪案例、觸目驚心的腐敗案件、不計(jì)其數(shù)的維穩(wěn)費(fèi)用，從機(jī)構(gòu)設(shè)置來說，黨委、政府、人大等幾套班子都有各種各樣的信訪機(jī)構(gòu)、反腐敗機(jī)構(gòu)和維穩(wěn)機(jī)構(gòu)，但信訪量有增無減、腐敗繼續(xù)橫行、維穩(wěn)費(fèi)用居高不下。為什么?就是沒有機(jī)構(gòu)承擔(dān)這些責(zé)任。信訪、反腐敗和維穩(wěn)的任務(wù)分散在多個機(jī)構(gòu)中，“一個和尚挑水喝，兩個和尚抬水喝，三個和尚沒水喝”的故事不斷地在現(xiàn)實(shí)中重復(fù)上演。公民滿意是進(jìn)行公共政策績效評估的最終目的。公眾對公共政策的滿意度是檢測公共政策完善與否的關(guān)鍵。因此，把公民滿意作為公共政策績效評估重要的價(jià)值取向納入其指標(biāo)體系之中，將具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。不可否認(rèn)，由于公民滿意是一種主觀評價(jià)，會存在一些偏頗或誤差，但不能因此而因噎廢食。社會當(dāng)中已大量充斥“被幸福”、“被代表”、“被增長”等“‘被’時(shí)代”的荒謬。“被滿意”亦可能出現(xiàn)，但這種偽滿意不屬于本文的研究范疇。我們認(rèn)為，為了避免“被滿意”，應(yīng)該將評估組織者、評估對象與滿意度調(diào)查執(zhí)行者分離出來，可以由黨委政府部門發(fā)起組織(提出要求、提供經(jīng)費(fèi)和配合工作)，獨(dú)立的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)具體執(zhí)行。公共政策最終落腳點(diǎn)和最終目標(biāo)和相關(guān)者是社會公眾，公共政策的最終績效如何，最有發(fā)言權(quán)的是作為受眾群體的社會公眾，只有他們滿意，才能真正體現(xiàn)公共政策的合法性。公共政策績效評估指標(biāo)體系將過程控制融合進(jìn)指標(biāo)中，指標(biāo)維度主要強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向(公民滿意)，理順評估權(quán)責(zé)(政府責(zé)任)，注重公共政策本質(zhì)(公共性)。二級指標(biāo)將從指標(biāo)維度的目標(biāo)層轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)域?qū)印＠绻残钥煞纸鉃槌绦蚝戏ā⒐怖嬖隽吭鲩L等。三級指標(biāo)則可以將二級指標(biāo)從概念變?yōu)榫唧w。正是通過層層分解，使公共政策績效評估指標(biāo)體系相對邏輯嚴(yán)謹(jǐn)。

避免公共政策失敗的最后保障

改革已經(jīng)成為當(dāng)前公共管理的主導(dǎo)話語。在我國社會利益已經(jīng)高度分化的今天，認(rèn)為官員可以超越自身利益，自覺維護(hù)社會整體利益和國家長遠(yuǎn)利益的想法是天真的。一方面，公共政策作為公共事務(wù)的載體，很容易將官員自身利益包裝和隱藏進(jìn)去，從而借公共之名行官員利益之實(shí)。例如二十年來，政府官員以基礎(chǔ)設(shè)施落后需要進(jìn)行舊城改造為名，拆遷了絕大多數(shù)城市。大風(fēng)大雨一來，又說是基礎(chǔ)設(shè)施落后，這不荒謬嗎?此種情形嚴(yán)重消解了公共政策本身的特性，透支了公民的信任。另一方面，在社會發(fā)展的新形勢下，公共政策深層理念的矛盾和沖突不斷增多和復(fù)雜起來，這給公共政策的科學(xué)化提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。例如主流輿論天天批判美國文化和普世價(jià)值，但幾乎我國所有官員都以去歐美考察和進(jìn)修為榮。天天講中國特色，但我國所有好大學(xué)招聘政策都附加一條:原則上要有歐美教育背景，即使中文系也是如此。能否回應(yīng)這些現(xiàn)實(shí)訴求和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，不僅僅是一個實(shí)踐問題，更是一個重大的理論問題。公共政策績效評估的系統(tǒng)研究，能夠?yàn)楣舱叩目茖W(xué)化和民主化提供理論上的指導(dǎo)以及直接出謀劃策。通過構(gòu)建公共政策績效評估體系，輕者可以避免公共政策出現(xiàn)諸如被利益集團(tuán)綁架，甚至制定出“惡法”等低層次錯誤。更為樂觀的看，以公共政策績效評估為切入點(diǎn)，成為我國政府改革的方向，實(shí)現(xiàn)社會的整體利益和長遠(yuǎn)利益。［12］