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地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)即指由于地方財(cái)政運(yùn)行過程中各種因素引發(fā)的財(cái)政收支矛盾激化，進(jìn)而使地方財(cái)政平衡運(yùn)行遭到破壞的可能性，是社會經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)在財(cái)政領(lǐng)域的集中表現(xiàn)，表現(xiàn)為各種顯性和隱性風(fēng)險(xiǎn)，包括收入風(fēng)險(xiǎn)、支出風(fēng)險(xiǎn)、制度風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。作為風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)特定領(lǐng)域，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有客觀性和普遍性。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)逐步顯現(xiàn)，探究其原因，增強(qiáng)防范意識，對保障地方財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成，既有體制方面的原因，又有管理方面的因素，此外，經(jīng)濟(jì)制約和人為原因也對其產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。

（一）不合理的財(cái)政分配體制

1994年的財(cái)稅體制改革初步建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)稅體制基本框架，但改革后的財(cái)稅體制帶有過渡性的色彩，地方財(cái)政工作仍然面臨許多問題和困難，省級以下財(cái)政的建設(shè)一直比較落后，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題日益突出，具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1.地方財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)

首先，分稅制改革的出發(fā)點(diǎn)是增強(qiáng)中央政府在財(cái)政分配中的地位，提高中央政府財(cái)政收入，因而地方財(cái)力大幅下降。增值稅的75%上劃中央，增收的大部分收入也歸中央掌握，而地方稅收大都是稅基不穩(wěn)固、稅源零星分散、征收成本高的稅種，地方財(cái)政的增收受到了限制。其次，財(cái)權(quán)財(cái)力分散、稅收流失嚴(yán)重，從而大大削弱了地方財(cái)政實(shí)力。某些地方部門為局部利益而設(shè)的收費(fèi)項(xiàng)目繁多，費(fèi)擠稅現(xiàn)象嚴(yán)重，預(yù)算外資金規(guī)模日益膨脹，分散了地方政府財(cái)力：過多的稅收優(yōu)惠政策，隨意減免稅收，大量隱性收入以及偷逃騙稅等不法行為所導(dǎo)致的稅收流失，更使地方財(cái)政捉襟見肘，難以為繼。另外，在地方預(yù)算自求平衡的約束下，寅吃卯糧、買賣稅款、撥款空轉(zhuǎn)等也給地方財(cái)政收入帶來了未來風(fēng)險(xiǎn)。

2.地方財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)

一是地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，“越位”與“缺位”并存。近年來，地方行政事業(yè)機(jī)構(gòu)和人員的經(jīng)費(fèi)支出急劇增長，使財(cái)政背負(fù)了沉重的負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重影響了財(cái)政職能的充分發(fā)揮，有相當(dāng)部分地方財(cái)政已經(jīng)成為“吃飯財(cái)政”，這一現(xiàn)象在縣、鄉(xiāng)兩級財(cái)政尤為突出。同時(shí)，一些本應(yīng)該由地方財(cái)政負(fù)責(zé)支出的項(xiàng)目卻無法得到充足的資金，如義務(wù)教育、基礎(chǔ)科研、社會保障等等。二是財(cái)政支出呈剛性增長，資金供給不足。雖然各級地方財(cái)政年年都要編制預(yù)算，但在預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)了很多問題：預(yù)算編制不夠細(xì)致，支出基數(shù)不斷上升難以下調(diào)，隨意追加預(yù)算等。此外，國家制定并實(shí)施的許多政策和措施都需要地方在財(cái)力上予以大力支持，所投入的項(xiàng)目需要地方提供相應(yīng)的配套資金。為此，地方財(cái)政支出增長呈現(xiàn)出明顯的剛性，地方財(cái)政自給率嚴(yán)重不足。三是財(cái)政支出的效益不高，加入了地方財(cái)政支出的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府支出的建設(shè)項(xiàng)目通常是建設(shè)周期長、經(jīng)濟(jì)效益較低、風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較大的公共教育、交通安全、環(huán)境保護(hù)等地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，一些政府部門僅把目光局限于爭預(yù)算、爭資金、上項(xiàng)目，缺乏對項(xiàng)目資金的管理和監(jiān)督，缺乏對財(cái)政支出效益的評估考核，粗放式的財(cái)政支出管理導(dǎo)致財(cái)政支出項(xiàng)目效益低下。

（二）滯后的財(cái)政管理理念

地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是可以預(yù)測與控制的，前提是確立科學(xué)的管理思想，符合與時(shí)俱進(jìn)的時(shí)代要求。傳統(tǒng)的財(cái)政管理思想產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之下，有很強(qiáng)的慣性，滯后于市場經(jīng)濟(jì)的要求，主要表現(xiàn)在：

1.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的注重對微觀主體直接管理的財(cái)政理念與市場經(jīng)濟(jì)要求的以間接管理為主的體制相悖。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，財(cái)政幾乎包攬全社會一切收支活動，通過制定指標(biāo)編制計(jì)劃分配財(cái)政資金成為財(cái)政調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的惟一手段，對微觀主體、微觀事務(wù)直接管理，宏觀調(diào)控的意識薄弱。而市場經(jīng)濟(jì)條件下是以通過稅收、利息、補(bǔ)貼、國債等各種經(jīng)濟(jì)杠桿和政策手段為主間接管理調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，舊思想觀念轉(zhuǎn)變的遲緩表現(xiàn)為對地方財(cái)政潛在風(fēng)險(xiǎn)缺乏敏銳性認(rèn)識，一旦風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)，缺乏應(yīng)對手段與措施，風(fēng)險(xiǎn)承受能力較弱。

2.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的忽視經(jīng)濟(jì)規(guī)律的財(cái)政理念與市場經(jīng)濟(jì)下尊重客觀規(guī)律、科學(xué)決策的要求不相一致。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，政府的指令計(jì)劃高于一切，政府是惟一的投資主體，由此形成的財(cái)政理念往往忽視經(jīng)濟(jì)效益，不發(fā)揮供求關(guān)系與價(jià)值規(guī)律作用。而市場經(jīng)濟(jì)的理念則在尊重與自覺利用經(jīng)濟(jì)規(guī)律的基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)與民主的決策，能夠自覺依據(jù)市場參數(shù)進(jìn)行科學(xué)定性定量分析與預(yù)測，根據(jù)自身風(fēng)險(xiǎn)承受能力決定其財(cái)政收支規(guī)模、融資期限、結(jié)構(gòu)，從而減弱或消除財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的損害程度。

3.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的就財(cái)政論財(cái)政的財(cái)政理念與市場經(jīng)濟(jì)下財(cái)政所占有的重要的宏觀調(diào)控地位不相一致。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，財(cái)政是政府經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃的執(zhí)行者和供給者，主要從事埋頭算賬，收支管理，就財(cái)論財(cái)，研究宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的意識薄弱。而按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，需要從根本上轉(zhuǎn)換財(cái)政職能，強(qiáng)化財(cái)政的宏觀調(diào)控職能，要站在經(jīng)濟(jì)社會全局的層次考慮問題，使財(cái)政成為名符其實(shí)的資源配置方式，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要，不斷完善風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，以利于分散和化解各種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（三）低下的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

經(jīng)濟(jì)增幅下滑，財(cái)源不足，是制約地方尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政收入持續(xù)快速增長的根本原因.我國的縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)近幾年雖有發(fā)展，但工業(yè)基礎(chǔ)仍然極其脆弱，效益低下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雖有調(diào)整，但不太明顯。特別是貧困地區(qū)目前仍是以農(nóng)業(yè)稅為主要財(cái)源，不但抵御自然災(zāi)害和市場風(fēng)險(xiǎn)的能力低，而且國家一旦調(diào)整宏觀政策，市場稍有波動，經(jīng)濟(jì)和財(cái)政就受到較大沖擊。

二、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解

1.進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制，有效控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

進(jìn)一步完善分稅制分級財(cái)政管理體制，化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)從以下三方面著手。一是明確中央政府與地方政府事權(quán)的劃分與界定。首先是確定哪些事權(quán)劃歸中央政府，哪些事權(quán)劃歸地方政府。對中央政府與地方政府之間發(fā)生事權(quán)交叉的領(lǐng)域，中央與地方政府應(yīng)按照受益與付費(fèi)相對稱的原則，積極配合、主動協(xié)調(diào)以實(shí)現(xiàn)有效管理，如跨轄區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、江河治理等。然后是合理安排地方各級的事權(quán)關(guān)系。也就是正確處理地方各級政府間的關(guān)系，明確省、市、縣、鄉(xiāng)政府間的事權(quán)劃分。二是合理劃分中央與地方政府間的稅收分配，建立并完善地方稅收體系。目前我國地方稅收收入稅源零星、規(guī)模過小、改革滯后，加重了共享稅分享比例和中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的壓力，也使地方政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)力度不足，為此，有必要建立、完善地方稅體系，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅規(guī)模，使地方本級收入基本能夠滿足地方財(cái)政的開支，增強(qiáng)地方以自身相對獨(dú)立的財(cái)力來防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的能力。三是健全完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。就防范化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)而言，我國當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)在兩個(gè)方面加以完善。第一，加大對經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度，確保地方政府最低服務(wù)水準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收支自給率低，財(cái)政收支矛盾更為突出，潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)更加明顯。因此，在建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮這些地區(qū)的財(cái)政運(yùn)行狀況，實(shí)行轉(zhuǎn)移支付傾斜政策，加入中央專項(xiàng)撥款力度。第二，省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度有待加強(qiáng)和完善。要加大省級轉(zhuǎn)移支付的力度，促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。轉(zhuǎn)移支付資金要按規(guī)定使用，向貧困地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜，保證基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村教育的健康發(fā)展。

2.調(diào)整和優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化政府公共支出管理

按照市場經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政的要求，優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，地方公共財(cái)政支出體系是有效防范和化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵所在。第一，明確地方政府職能，合理界定地方財(cái)政支出的范圍。按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)財(cái)政職能的客觀要求，地方財(cái)政應(yīng)有“進(jìn)”有“退”，有所為有所不為，地方財(cái)政資金要逐步退出一般性、競爭性經(jīng)營領(lǐng)域，加大公共需要的保障力度。第二，優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化主要是在保證國家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的條件下，壓縮一般性項(xiàng)目開支，增加農(nóng)業(yè)、能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施以及教育、科技、環(huán)境保護(hù)、社會保障等方面的支出。第三，改革地方財(cái)政支出預(yù)算體制。要嚴(yán)格按照地方政府職能范圍確定預(yù)算支出范圍，調(diào)整優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，延長預(yù)算編制時(shí)間，細(xì)化預(yù)算編制項(xiàng)目并加強(qiáng)預(yù)算論證：同時(shí)嘗試開展部門預(yù)算，改變財(cái)政資金按性質(zhì)歸口管理的作法，將各類不同性質(zhì)的財(cái)政性資金統(tǒng)一編制到資金使用部門。第四，推進(jìn)政府采購制度改革，加快實(shí)施國庫集中收付制度。逐步擴(kuò)大采購范圍，加強(qiáng)采購的規(guī)范化建設(shè)，提高政府資金使用效益，確保政府采購的規(guī)范運(yùn)行；改革財(cái)政資金繳撥方式，所有財(cái)政性支出均通過國庫單一賬戶集中支付。

3.拓寬理財(cái)思路，大力支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展

從根本上化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，還是要靠發(fā)展縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)，培養(yǎng)財(cái)源，壯大財(cái)政實(shí)力。（1）要改變財(cái)政資金投入方式和管理方式。注重發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向作用和乘數(shù)效應(yīng)，更多地運(yùn)用財(cái)政貼息、專項(xiàng)補(bǔ)助、資金配套、股份合作等形式，引導(dǎo)銀行信貸資金和集體、農(nóng)民等社會資金對財(cái)源建設(shè)的投入，使企業(yè)、集體、農(nóng)民成為發(fā)展經(jīng)濟(jì)和財(cái)源建設(shè)的主體。在資金管理方面，要建立專家評估制度，對每個(gè)項(xiàng)目由專家進(jìn)行充分的論證和評估，控制項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；建立競爭機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，對財(cái)源建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行公開招標(biāo)、投標(biāo)制度和政府采購制度等：建立嚴(yán)格的經(jīng)常性的監(jiān)督檢查制度，加強(qiáng)對財(cái)源建設(shè)資金的跟蹤問效和監(jiān)督檢查，確保財(cái)源建設(shè)資金預(yù)期效益的實(shí)現(xiàn)。（2）優(yōu)化結(jié)構(gòu)，壯大、培植、培育新型財(cái)源。地方政府要充分利用和開發(fā)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源和經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)勢，大力發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)、特色農(nóng)業(yè)，擺脫單純賣原料或粗加工產(chǎn)品的局限，大力發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品深加工，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化增值，壯大農(nóng)業(yè)財(cái)源；加強(qiáng)企業(yè)管理，進(jìn)一步放寬政策，逐步建立推進(jìn)中小企業(yè)技術(shù)進(jìn)步的政策機(jī)制，提高產(chǎn)品的科技質(zhì)量，重點(diǎn)開發(fā)具有地方特色的拳頭產(chǎn)品，培植工業(yè)主體財(cái)源：要積極支持旅游、信息、技術(shù)、服務(wù)、運(yùn)輸?shù)鹊谌a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，努力提高第三產(chǎn)業(yè)比重，培育新型財(cái)源。

4.增強(qiáng)各級財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)意識，建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

提高各級政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)意識，預(yù)先估計(jì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度，做好防范規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備，是財(cái)政工作由被動變主動的基本前提，是建立穩(wěn)固平衡和強(qiáng)大的地方財(cái)政的重要保證。為此，要加強(qiáng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)意識，增強(qiáng)防范規(guī)避地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的緊迫感和責(zé)任感。根據(jù)我國地方政府財(cái)政運(yùn)行的現(xiàn)狀，建立一套相對完備的監(jiān)控指標(biāo)體系，準(zhǔn)確地反映地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度和未來發(fā)展變化趨勢，對地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況做出及時(shí)的預(yù)測。地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)系統(tǒng)可以包括地方財(cái)政自給、債務(wù)依存度、償債、內(nèi)外債比率、地方財(cái)政可用財(cái)力比例等，相應(yīng)設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)控制范圍，劃分地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)信號類別。

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