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一、食品安全監管體制先天不足,缺乏協調配合,應在信息溝通上加大力度
自《食品安全法》正式頒布實施以來,理論界與實務界對“分段監管機制”一直很有爭議。食品的生產與消費是一個環環相扣的鏈狀過程,涉及食品及其輔料的生產、加工、分銷、貯存和處理,也包括與食品接觸材料或原材料的生產。按照《食品安全法》的規定對食品安全實行分段監管,即在縣級以上人民政府統一領導組織協調下。由衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門按照各自職責分工.依法行使職權,承擔相應責任。從本質上講這是依照行政部門既有現狀,對食品消費鏈的人為分割。由于上述食品消費鏈狀過程的緊密性.加之食品的不同形態、不同制作工藝、銷售方式、經營業態在實際生活中往往相互交疊,客觀上鏈狀過程的階段界限并不清晰。在這種情況下,分段監管體制先天上就隱伏著環節過多、職責不分、職能交叉、監管領域重疊與空白同時存在等諸多問題。在《食品安全法》出臺前,各職能部門在食品監管上一直是分而治之.這種體制慣性并未在該法出臺之后得以根本改變,而食品安全監管卻經常需要跨行業、跨部門、跨專業的聯合治理。
這就從外部環境上給工商部門實現更有效地食品安全監管增加了協調配合的難度。從以上分析不難看出.當前監管模式確實存在缺陷,不能適應食品安全的需要。對此無非有兩種改革方向:一是堅持多機構聯合監管模式下的漸進式改革,二是將現有的食品監管機構的職能全部合并.或者把現有機構的有關職能全部剝離,建立獨立監管機構。從《食品安全法》確立的“分段監管”立法思路來看.現行的方案是第一種。這就導致了政府監管體制內部的監管多元化。單純從政府監管的角度來講,多元化與一元化并無絕對的優劣之分。多部門聯合監管模式的代表是美國。美國聯邦和各州具有監管職能的機構有20個之多,其中主要有5個,即衛生部的食品藥品管理局(FDA)、農業部的食品安全檢驗局(FSIS)和動物植物健康檢驗局(APHIS)、環境保護局(EPA)、海關與邊境保護局(CBP)。西班牙、日本、法國、印度等國。都采取這種多部門各有側重聯合監管模式,也收到了較好的監管效果。究其原因,是必須有一個強有力的協調聯絡機構,美國先后成立了“食品傳染疾病發生反映協調組”和“總統食品安全委員會”,日本則以厚生省為主。
從工商內部監管體制來看,工商機關食品安全監管內容至少包括食品流通許可、食品流通企業日常經營行為監管、流通環節食品快速檢測、受理食品消費申投訴等.雖然,各級工商行政管理機關大都設置了食品安全專職部門,但從實踐看上述這些職能仍分布在各專業部門。食品專業部門的統領作用能否發揮得好,各層級、各部門之間協調配合得是否緊密都是能否實現更加高效食品安全監管的重要因素。工商部門要主動把自己放在食品安全委員會重要組成部門的位置,主動進行信息的報告與溝通。這一方面是促進食品安全委員會加強統一領導的有效手段,同時,也可以通過橫向與縱向的信息溝通進一步明確自身的定位。這種定位,不僅是法律、法規所規定的職責權限,更重要的是能夠在執法實踐中,特別是在與其他部門的互動中進一步劃定監管界限,確立監管地位。
二、流通環節食品安全監管外延不清,監管能力有限,應在協調配合方面加大力度
從理論上講,所謂流通領域,是相對生產領域而言,有狹義和廣義之分。狹義的流通領域,一般是指以貨幣作為交換媒介的商品交換領域,即商品的銷售:而廣義的流通領域還包括商品的運輸、檢驗、包裝、儲存、保管等諸多方面。同時,流通環節是指組成商品流通過程的每次買賣行為,由于商品交換在時間和空間上的分離,通常在商品流通過程中要發生多次交換。這些交換(即買賣行為)在商業經營者與生產者、消費者之間進行,包括批發、倉儲、銷售等環節。《食品安全法》以及工商部門制定實施的《流通環節食品安全監督管理辦法》對流通、流通領域、流通環節都沒有給予確切的定義,但從其規定中涉及的食品運輸、檢驗、包裝、儲存、保管等內容來看,對流通環節的定義也是廣義的。與此同時,《食品安全法》第九十九條對“食品”的定義如下:食品.指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統既是食品又是藥品的物品,但是不包括以治療為目的的物品。但是從《食品安全法》第二條所規定的內容,以及相關配套法規來看,生產食品的原料,食品原料種植、養殖過程接觸的物質和環境,食品的添加物質,所有直接或間接接觸食品的包裝材料、設施以及影響食品原有品質的環境等都被納入到食品安全監管的范圍之內,這實質上擴大了食品概念的外延。
上述分析的從廣義上對流通環節概念的界定,以及對食品概念外延的擴大,從理論上講.有利于從源頭和細節上強化食品安全監管.但當前各執法部門對上述概念的認識模糊不清。執法實踐很難覆蓋如此廣大的監管范圍.致使“五個部門管不住一個豆芽”的事件時有發生。流通領域對于工商部門來講并不陌生,但是從商品質量到食品安全,這些監管內容對于工商部門來講卻是新的課題。在這方面工商部門雖然進行了多年的實踐探索,但監管能力仍十分有限。
具體到食品安全監管方面有以下幾點:一是對食品安全標準的制定與執行方面的知識極為有限。《食品安全法》規定,衛生部門負責食品安全標準的制定.關于生產技術方面的標準,一直以來都是產品質量監督部門的職權范圍。工商對此既沒有參與的權力也沒有參與的能力。但是在日常執法中,卻又必須掌握與運用這些技術標準,否則就難以履行如對非法食品添加劑行為,經營含有致病性微生物、含有重金屬的食品的行為監管查處等職責。與此同時,工商執法人員,特別是一線執法人員,食品安全監管中有關專業知識局限,與食品安全相關的法律法規、產品標準、商品信息等方面的知識較為欠缺.也缺乏鑒別食品質量的必要技能和技巧。這些都嚴重制約工商部門食品安全監管履職到位。二是對食品安全性檢測結論的法律效力有限。食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規范的制定由衛生部門負責,工商部門至今沒有自己的檢驗機構。由于沒有CMA認證。無論是食品檢測車還是快速檢測箱的檢驗操作人員.都沒有法定認可的檢驗資格。因而出具的檢驗報告只能作為參考而無法律效力。這無疑會降低工商部門發現食品安全問題,處理食品違法行為的效率。三是對食品安全違法行為查處手段、力度有限。長期以來,工商部門對于查處違反《商標法》、《反不正當競爭法》等法律法規的案件得心應手,而對于《食品安全法》所規定的相關監管內容,由于以往接觸的案例尚少,還沒有理清辦案思路。同時,工商執法缺乏強制手段,特別是在當事人拒絕配合的情況下,既無搜查權又無留置權,調查取證十分困難,根本無法體現行政執法的權威與力量。
從以上分析來看,工商部門在食品安全監管問題上執法的獨立性較弱,沒有其他部門的配合與支持很難完成監管任務。破解上述難題,除努力通過立法手段增強工商部門食品安全獨立執法能力外,還應努力打破部門之間隔閡,建立更深層次的合作機制,從技術標準、執法經驗、強制措施等方面廣泛獲得衛生、質監、農業、公安等部門的支持,以進一步把好流通環節食品安全關。
三、流通環節食品安全監管對象多元,共治自律不足。應從強化監管效能和監管機制上下功夫
市場經濟條件下,“市場失靈”與“政府失靈”并存。單純依靠市場機制的自我調節與政府部門管治的任何一個方面,都不可能解決好當前食品安全問題,建構和完善以“政府主導、行業自律、社會參與、協同共治”的食品安全治理模式成為必然選擇。在行政主導傳統意識的影響下,無論是政府職能部門、還是普通民眾,甚至行業組織都把政府作為市場監管的主體,特別是食品衛生和工商行政管理部門被賦予了超過法律授權的角色。在這種民眾呼聲、政府本位觀念,以及錯綜復雜的部門利益關系相互錯位的環境下,使得原本對多元的監管對象的監管原則、監管界限模糊化。運動式、滅火式的監管方式手段,各種體制和制度障礙,仍然束縛著不同市場監管主體職能作用的發揮。從治理理論的角度而言,政府部門只是相對權威的治理主體之一,多元共治更強調包含政府的各種社會組織的共同治理。政府行政管理部門外部的市場組織和社會力量,不僅是重要的治理力量,而且在市場監管領域具有政府所不具備的優勢。食品生產經營主體的多元化、食品品類的多元化,應與監管主體的多元化相對應,才能真正實現精細化的高效治理。但在現實中,“多頭管理”、“分段管理”、“綜合管理”、“具體管理”的食品安全市場監管原則下,社會組織顯然沒有受到足夠的重視,加之我國社會組織的發展還很不成熟。多數依賴于政府存活,缺乏獨立主張與行為能力,更加影響了其作用的發揮。綜上所述。當前食品安全監管體制存在著政府主導形不成合力。行業自律難以到位,社會參與明顯不足的情況,形成協同多元共治模式尚需一個較長的過程。這既是工商部門充分發揮作用的障礙,同時也是積極努力的方向。《食品安全法》規定工商行政管理部門負責對食品流通活動實施監督管理。食品流通活動外延十分廣泛,守住這塊陣地對于工商部門來講確實是不小的挑戰。因此.在食品安全執法人員特別是一線執法人員中,存在著畏難情緒。
對此,應從明確目標與構建機制兩個方面人手:一是以效能化監管為方向構建食品安全目標體系。國家工商總局提出的“更加高效加強市場監管”無疑指的是“高效能”。有意見認為。“效能是行政產出與行政投入之間的比率關系”。筆者認為,這是不全面的,仍然是停留在了效率的層面上.行政效能必須把行政目標考慮進來。可以把行政效能定義為:行政管理活動達成預期結果或影響的程度。因此,在衡量工商部門食品監管效能的問題上,必須在確立“使人民群眾滿意”這一總體目標之下,逐步建立依法、程序、可操作的食品監管目標體系。依法是目標的來源,即根據法定職能對工作內容進行細分。明確內外部職責,劃清崗位界限。程序是目標的載體,即通過工作流程、制度文件、巡查規定、標準規范.進一步確定各崗位職責的內容,在劃清界限的同時,實現無縫對接。可操作是目標的標準,要適時、適度、適量。適時即突出時效性,特別是在跨專業流程的銜接環節上要把時間數量作為重要指標。適度即突出目標對食品流通環節的適應性,目標不是以理想狀態為標準的,而是以逐步改善現狀為標準。適量即突出工作任務量與工作人員能力的適應性,質量、數量等指標應該按照一般工作人員工作能力與工作時間來設置,使工作目標是可完成的.以保證監管工作取得實效。二是以網格化監管為依托構建食品安全監管體系。高效的監管活動必須由高效的監管體系來承載,同時高效的監管體系也是監管目標實現的必要保障。與流通環節食品經營主體、經營場所、經營行為的多元化與復雜化的情況相適應,必須構建一個在流通環節以食品為跟蹤標靶、事前防范、事中監管與事后處置的保障體制。因此,依托工商行政管理現有行政架構,在食品監管上推行以流通環節食品為索引,以地域管理為分工依據的網格化監管模式是當前最為便捷,也是較為有效的措施。網格化監管模式的作用是在對流通環節監管對象進行區域網格化劃分的基礎上,明確職責分工、確定崗位責任、貫徹監管任務和實現監管目標。達到“風險能發現、事態能控制、問題能解決”的監管標準。從工商行政管理部門角度來講,風險能發現就是指在相關部門的風險評估的基礎上。確定流通環節食品安全風險點,進行重點監控。事態能控制是指當突發食品事件發生時.發揮網格監控的優勢,迅速啟動,控制事態發展。問題能解決是指在流通環節食品安全事件發生后,在運用日常監管掌握的基本情況的基礎上,找到問題的根源,舉一反三,推進長效機制的進一步完善。