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根據(jù)事業(yè)單位改革要求，浙江省海寧市機構(gòu)編制委員會于2019年11月7日作出了《關于市交通運輸局所屬事業(yè)單位設置、職責和編制事項的批復》，海寧市交通運輸系統(tǒng)綜合行政執(zhí)法改革正式走向落實。此次改革通過編制、人員的整體性安排保證了“一隊三中心”的設立與運行，但也存在編制幾乎被占滿，將會造成新的“歷史遺留問題”、忽略重點、職責權(quán)限不清晰、透明度不高等問題。筆者通過對改革樣本的分析歸納，并對嘉興周邊長三角城市改革實踐進行梳理匯總，提煉出經(jīng)驗啟示，為海寧西站的治理、杭海城際鐵路交通執(zhí)法權(quán)限分配和“三中心”機構(gòu)再優(yōu)化提供參考。

一、改革歷程與實踐操作

1.改革歷程

2019年11月，中共海寧市機構(gòu)編制委員會作出《關于市交通運輸局所屬事業(yè)單位設置、職責和編制事項的批復》；2020年4月，海寧市交通運輸局黨委印發(fā)《海寧市交通運輸局中層干部考核和選拔任用實施方案》，同月，交通運輸局召開全系統(tǒng)中層干部考核和選拔任用會議，所有在編中層以上干部參會。同期，海寧市港航管理處等下屬單位召開全單位中層干部考核和選拔任用會議，所有在編干部職工參會，所有人員根據(jù)自己意愿填寫了一份《意向調(diào)查表》，進行意愿摸底調(diào)查。2020年5月，海寧市交通運輸局黨委干部考察組公布《考察預告》。2020年6月，海寧市交通運輸局黨委對海寧市交通運輸綜合行政執(zhí)法隊、港航管理服務中心、公路與運輸管理服務中心、交通工程質(zhì)量安全管理服務中心等中層正副職任免情況進行通知。2020年7月初，執(zhí)法隊和各中心的人員基本到崗，相應辦公場所、辦公設備開始逐步落實。至7月底，交通運輸系統(tǒng)基本形成局機關和所屬“一隊三中心”（執(zhí)法隊、港航中心、公運中心、質(zhì)管中心）的最新組織架構(gòu)。

2.改革實踐操作

（1）人員安排方面。執(zhí)法隊作為新設主體，改革的過程就是其從無到有的孕育過程。人員來源分為兩部分：一部分來自交通運輸局原來的公路管理段、港航管理處、運輸管理所等基層一線員工，數(shù)量上占據(jù)大多數(shù)，他們中的部分人員實際從事基層一線執(zhí)法，具有實際執(zhí)法經(jīng)驗；另一部分數(shù)量較少，主要是來自局科室部門，他們到執(zhí)法隊擔任領導職務，如“第一把手”隊長等，還有部分年紀較大的老同志，如“退二線正股級干部”、“機動中隊”成員等。執(zhí)法隊所有人員中，實際仍然從事著（處罰）案件調(diào)查處理的人員，主要為基層一線年輕員工，數(shù)量不多。其余人員或從未從事過或曾經(jīng)從事過現(xiàn)已疏離此項工作，這部分人員已不知行政處罰案卷制作。所以，再此次改革中，基本上每個基層執(zhí)法分隊都安排了公、航、運具備行政處罰文書制作的年輕人。另外，查處分離機制早已在交通行政處罰領域普遍適用，它將傳統(tǒng)的“調(diào)查處罰合一”的行政處罰權(quán)劃分為調(diào)查取證權(quán)與處罰決定權(quán)，基層執(zhí)法人員負責調(diào)查取證，案審科（法制科、違法處理中心）負責做出處罰決定。該機制的目的在于通過基層執(zhí)法人員與案審（法制）科人員的分離，實現(xiàn)權(quán)力之間的良性互動與互相監(jiān)督，從而以程序上“看得見的公正”促進實體上的公正執(zhí)法。改革后的執(zhí)法隊，基本沿用查處分離機制所積累的框架與經(jīng)驗做法。（2）編制分配方面。改革后的執(zhí)法隊、港航中心、公運中心等幾乎所有在編人員均使用執(zhí)法隊的事業(yè)編制。核定執(zhí)法隊事業(yè)編制為130名，而執(zhí)法隊實際在編在崗人員僅為60人，占比不到50%。形成這種現(xiàn)象的原因在于：根據(jù)法律授權(quán)以及政策規(guī)定，承擔行政執(zhí)法權(quán)單位具有參公可能性，導致出現(xiàn)絕大部分在編人員希望加入執(zhí)法隊，而希望加入各個中心的人員較少，為解決這種困境，綜合平衡人員分配、保證工作順利開展而做出此種對策。（3）職能分工方面。在規(guī)范層面，執(zhí)法隊以市交通運輸局名義統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)以及與之相關的行政檢查、行政強制權(quán)。主要職責是：承擔全市除高速公路外的交通運輸綜合行政執(zhí)法職責，以及重大案件查處和跨區(qū)域執(zhí)法的組織協(xié)調(diào)工作；承擔職責范圍內(nèi)交通運輸行業(yè)安全生產(chǎn)管理及執(zhí)法工作；參與交通運輸行業(yè)安全事故調(diào)查和應急處置工作。在實際操作層面，執(zhí)法隊主要負責行政執(zhí)法工作，包括行政處罰案件的調(diào)查取證、采取行政強制措施、作出處罰決定以及日常的行政檢查、安全監(jiān)管以及職責界限不清的環(huán)保監(jiān)管、路政賠償、行政許可現(xiàn)場監(jiān)督、道路國檢輔助等。

二、有待進一步改進之處

1.持續(xù)時間長，效率不高

此次海寧市交通運輸系統(tǒng)事業(yè)單位改革始于2019年下半年，歷時半年多。海寧市作為“潮鄉(xiāng)”，提倡的是“敢闖敢拼、猛進如潮”的精神，但這次改革過程較久，不利于高效改革激發(fā)創(chuàng)新激情。

2.全局提拔，忽略重點

本次改革牽扯到的人事變動，可謂“牽一發(fā)而動全身”，并未集中于執(zhí)法領域，擬提拔中層干部來自全系統(tǒng)的辦公室、科室、站所等，他們提拔前實際從事行政執(zhí)法工作的不超過50%。在《考察預告》所公布擬提拔的16名副股級干部中，11人原任職于公、航、運中層，未曾擔任過任何職務5人，其中3人來自局辦公室，1人來自局規(guī)劃建設科。這種離權(quán)利中心越近提拔概率越高的模式，對于執(zhí)法隊將來工作的順利、高效開展是不利的。

3.編制幾乎被占滿，無法及時招錄，將會造成新的“歷史遺留問題”

將“一隊三中心”在編人員全部納入執(zhí)法隊編制，同時幾乎每個執(zhí)法分隊都安排了“三中心”的一個中層副職“掛靠”，雖然有利于穩(wěn)定和當前工作的開展，但這種做法的不足也是顯而易見的：大量占編人員不在執(zhí)法隊上班，導致執(zhí)法隊在崗人員人均工作量激增。繁重的工作量、復雜的工作內(nèi)容，使得基層一線執(zhí)法人員疲于奔命，日益模糊執(zhí)法隊設立的初衷與職能；另外，因為大量執(zhí)法隊編制被占用，無法及時招錄新員工而實現(xiàn)“吐故納新”，執(zhí)法隊的“老齡化”只是時間問題。這不利于各個梯段的人才儲備，對一個單位的長久發(fā)展較為不利，對于后來的決策者也會造成新的“歷史遺留問題”。

4.缺乏透明度，忽視基層職工的知情權(quán)

本次改革前期醞釀較久，而后期的實質(zhì)推進又極其迅速。對于基層普通職工，既沒有任何書面的知情權(quán)保障，也沒有實際的了解、溝通、談話。5.仍存在部分職責不明、權(quán)限不清執(zhí)法隊以市交通運輸局名義統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)以及與之相關的行政檢查、行政強制權(quán)。但是，在當前實踐中，依然大量存在職責不明、權(quán)限不清的情形。這主要包括兩種情形：一是規(guī)范文件中缺乏規(guī)定，出現(xiàn)漏洞，如對執(zhí)法領域信訪、投訴、舉報的受理和處置缺乏響應規(guī)定；二是有相關規(guī)定，但由于職能存在牽連、部分重合，甚至是因為距離近等原因而導致執(zhí)法隊與“三中心”之間職責不明確。

三、對標長三角部分地區(qū)改革實踐的啟示與借鑒

1.長三角地區(qū)改革實踐梳理

長三角地區(qū)部分城市改革已經(jīng)走在了前列，并且積累了豐富經(jīng)驗。如上海市早在2005就成立了上海市城市交通行政執(zhí)法總隊，它們的實踐經(jīng)驗具有啟發(fā)作用。對嘉興市周邊部分城市改革實踐進行梳理匯總，見表1所列。

2.啟示與借鑒

（1）因地制宜、合理分配、未雨綢繆。上述城市的改革既存在“共性”又存在“個性”，“共性”體現(xiàn)在行政執(zhí)法權(quán)的集中，主要體現(xiàn)在將公路路政、運政甚至是水路等行政執(zhí)法權(quán)整合，“個性”集中體現(xiàn)在各城市都因地制宜、合理分配上。比如，上海市和杭州市由于水域、港口碼頭、船舶的專業(yè)性和復雜性，交通運輸綜合改革中并未將水路與公路執(zhí)法權(quán)限合并，而是分開設置；由于城市軌道交通的存在，杭州市、上海市、南京市都對軌道交通執(zhí)法權(quán)限進行了規(guī)范等。對此，海寧市此類改革可以借鑒學習上海市的先進做法，對于舉報頻繁、信訪不斷、“黑車”猖獗的海寧高鐵西站設置專門的執(zhí)法分隊進行管轄；對于2021年即將開通的杭海城際鐵路的交通運輸執(zhí)法權(quán)限，可以參考借鑒杭州市、上海市、南京市對軌道交通執(zhí)法權(quán)限的實踐經(jīng)驗。（2）“最多跑一次”改革背景下，“三中心”職能再優(yōu)化。因為“三中心”缺乏基層一線機構(gòu)，其諸多職責如現(xiàn)場監(jiān)管、廣告牌拆除、事中事后監(jiān)管等無法及時有效完成，因此在實踐中諸多此類職責交由執(zhí)法隊辦理。這將導致以下問題；中心的職責由執(zhí)法隊實際履行，使得執(zhí)法隊被動越權(quán)，而中心實際不履行職責屬于不作為，長期如此則引發(fā)“兩中心是否有必要存在”的疑慮。根據(jù)《行政許可法》第25.26條授權(quán)，行政許可權(quán)的相對集中行使具有合法性，當前“三中心”保留的核心權(quán)力是行政許可權(quán)，權(quán)力具有同質(zhì)性，因此在“最多跑一次”改革背景下，可將“三中心”合并為“一中心”，從而實現(xiàn)人員、物資、職能的集中，真正實現(xiàn)精簡、統(tǒng)一、高效的目標。

四、結(jié)語

改革需要經(jīng)歷“破”與“立”的過程，如果害怕“破”，那么不可能有真正的“立”。海寧市這次改革，通過以全盤加入執(zhí)法隊編制的形式保證了“一隊三中心”的設立與運行，但是也出現(xiàn)了編制幾乎被占滿，職務“掛靠”，無法及時招錄，將會造成新的“歷史遺留問題”；相互溝通協(xié)調(diào)不暢通；職責混亂、權(quán)限不明；全局提拔、忽略重點；透明度不高等問題。通過對長三角核心城市改革經(jīng)驗的梳理，有很多經(jīng)驗值得學習借鑒。事業(yè)單位的改革既應當追求穩(wěn)定、秩序，也應當追求高效、透明、公正，從而真正將“潮”的精神發(fā)揚光大。

作者:查蘇生 單位:浙江省海寧市交通運輸綜合行政執(zhí)法隊