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從20世紀30年代到今天，一直都有學者在探討中國社會的“鄉土”性質。從“天人合一”的“鄉土”文化，到土地制度、戶籍管理制度等具體制度，都被作為經濟學和社會學制度分析的變量。社會學把制度理解為具體的可以表述的“正式規范”，經濟學則把它理解為抽象的無法表述的“外部安排”。因此，本文在理論分析時以一個具體的可描述制度作為某一類制度的代表，描述該制度與城市化的關系；在數量分析時則用該類制度造成的結果（“交易費用”）對之進行測量。具體地說，就是以企業產權制度代表對分配的約束，以戶籍制度代表對身份的約束，以就業制度代表對勞動的約束，以財政制度代表對社會管理的約束。

一、產權制度

產權可以分解為所有權和經營權兩個部分，我國的土地產權甚至已經分解為所有權、占有權、使用權、收益權和處置權等多個組成部分（綦好東，1998）。我國20年來的改革事實上是沿著明確產權結構的主線進行的，基本思路是在明確界定所有權的條件下分離所有權和經營權。農村改革以“聯產承包責任制”為起點；城市改革以“政企分離”為起點。由于歷史原因，中國的經濟體制改革必須在“產權虛置”的環境下進行，因此產權制度對經濟增長乃至城市化過程的影響是長期的。“人們過去作出的選擇決定了他們現在可能的選擇”（諾思，1994），諾思表述的正是我們當前的困境。

相當一部分學者認為，英國土地私有產權制度的形成成功地建立了現代市場經濟，而無法形成土地私有產權制度是近代中國停滯的主要原因（李再揚，1999）。對當代中國農村的實證研究也表明，農戶的農業經營事實上處于虧損狀態，不完善的現行土地制度下，農戶又很難退出農業經營，“農民受困于土地”（蒲江等，2000）。與土地制度的情況相似，作為中國經濟主體的國有企業的經營也受困于產權。盡管國有企業使用一個“職工”的成本要比使用農民工高出數倍，甚至職工“下崗”后企業的負擔也遠遠大于新雇傭農民工，但產權決定了國營企業必須站在政府的立場，優先安排“職工”。于是，在統計數據上就發現，非農就業機會大部分是非國有經濟成分創造的。

現行產權安排使農民受困于土地、企業受困于冗員，從而對城市化帶來影響。具體地說，由于“正式”的城市人口受計劃控制，非國有經濟創造的非農就業崗位對于就業者來說是短期的，這部分城市就業的增加通常不能表現在城市人口統計之內。而鄉村則因為農民擁有的土地使用權不能轉讓流通，導致農業不能具備“產業”意義，僅僅從“家庭生計”轉變為“家庭保障”。從而“農業剩余勞動力”表現為“農民家庭剩余勞動力”，選擇“遠距離上班”的流動模式，不能形成完整意義上的城鄉遷移局面。

二、戶籍管理制度

有人從中國傳統社會制度中找到了現行戶籍制度的歷史淵源。認為戶籍等級可以上溯到古代的“特權、民籍、賤籍”三級戶種（王躍生，1999）；戶籍的世襲性可以追述到歷史上的“軍戶、匠戶和雜戶”；戶籍的治安與統計功能則與清代“保甲制度”有部分相似之處。因此，戶籍管理制度的缺陷，既來自計劃經濟體制，也來自傳統社會制度安排（藍海濤，2000）。

從《城市戶口管理暫行條例》(1951)，到《中華人民共和國戶口登記條例》(1958),50年代醞釀、建立的全國城鄉統一的戶籍制度，最終以法律形式正式確立。此時的戶籍制度還僅僅是人口登記制度，對人口遷移的約束力是有限的。隨著控制城鎮人口增長思想的發展，各種控制措施逐漸與戶籍制度建立聯系。在《公安部關于處理戶口遷移的規定（草案）》(1964)中，開始執行嚴格限制城鄉人口遷移的政策。這個《規定》1977年正式頒布，在這個最后的文件中，完整表達了處理戶口遷移的原則：對農村遷往市鎮、農轉非以及從其它市遷往直轄市嚴加控制。對鎮遷往市、小市遷往大市以及從一般農村遷往市郊、鎮郊農村適當控制。對從市鎮遷往農村、市遷往鎮、大市遷往小市，以及同等市之間、鎮之間、農村之間的遷移則不予控制。從1997年開始，小城鎮的人口政策有所放寬。但小城鎮戶籍管理制度改革試點相當謹慎，每省僅有試點小城鎮10～20個。大、中城市的人口遷移仍然被嚴格控制，“三投靠”才剛剛進入遷移范圍，即允許嬰兒、未成年子女投靠父母，夫妻投靠以及父母投靠子女。

戶籍的限制使正式的人口遷移被局限于“學生分配”和“人才引進”等狹窄的領域，因此對于應屆畢業生和高層次人才，戶口政策開始寬松，許多城市對應屆大學畢業生已經開始實行“先落戶再找工作”的政策。也就是說，限制是全面的，放寬是局部的。從廣州市的遷移人口調查情況看，在遷移人口中，“城－城”遷移和應屆畢業生找工作占全部被調查遷移者中的79.21%，“鄉－城”遷移僅占20.79%。此外，個人就業遷移性質的遷移可以即時辦理戶口，但家庭團聚等其他性質的遷移，從本人遷移到戶口遷移的滯后時間平均達6年以上（李玲，1999）。

戶籍管理制度明顯是限制人口城鄉遷移的，但市場經濟條件下它的約束力在下降。由于商品供應的戶口配給制度早已取消或失效，對于臨時的“非正式遷移”來說，戶籍管理制度已經不構成硬性約束，但對于長期的“正式遷移”它的約束力仍然存在。也就是說，當前戶籍管理制度造就了一個龐大的流動人口，這個人群中的大部分最終不能完成鄉－城遷移。其中有限的已經完成遷移者，也需要相當長的時間才能完全表現城市人口的屬性。

三、就業制度

改革開放前我國的就業政策是城鄉分離的，鄉村就業依附于土地，城市就業取決于計劃。20年來，市場化的就業制度正在形成和完善。有關研究的總結是：在外圍，已經通過廣開門路形成多渠道、多元化的就業格局；在內圈，已經通過公開招工在新增勞動力中確立雙向選擇關系；在核心層次上，已經通過全員勞動合同制促使勞動力合理流動，并通過勞動計劃體制改革剝離企業富余人員。而最后的目標則是通過勞動、就業和用工制度的全面創新，建立政府宏觀調控的市場競爭就業機制（張明龍，2000）。

歧視性就業制度一直存在。建國以來，我國一直希望在城市實現充分就業，把剩余勞動力滯留在農村。這樣做的根本原因是農村居民有土地產出作為基本生活保障，城市居民的基本生活保障則需要職業提供。當政府以實現全民“溫飽”為努力方向時，這種安排無疑是正確的。但當努力的目標從“溫飽”上升為“小康”時，哪部分人被確保就業并“先富”起來，就成為制度安排的關鍵。現代經濟增長以非農產業發展為主體，因此在就業制度中原有的非農就業者當然地具有了優先權。

就業制度造成勞動力市場的多元結構，也限制著鄉城遷移。我國城市勞動力市場大致由三部分構成，就業制度條件各不相同。高質量的勞動力屬于“人才市場”，所謂“高質”的標準是具有專科以上學歷；正規就業屬于“勞動”市場，所謂“正規”是指具有正規的勞動就業合同；此外還存在一個臨時就業市場，保姆、短期用工、鐘點工等屬于這個市場。第一類市場與城鄉遷移就業關系不大，基本上由已經進入城市的就業者構成。第二類市場受上述歧視性就業政策的限制，并且大量城市失業的出現表明這個市場需求趨于飽和，基本失去大規模吸納遷移就業者的能力。第三類市場是消化城鄉遷移勞動力的主體，但某些部分已經開始出現飽和跡象，一項調查稱，雖然當前北京市場上的小時工仍以外地人為主，但在社區服務中心和小時工公司中已出現新的變化，正在從以外地人為主向以下崗人員為主轉變（迫田章子，2000）。

從理想就業體制出發，有人要求放棄歧視性就業政策。因為“開放城鄉勞動力市場，是實現就業體制轉換的基本前提，而現行的以歧視性就業為特征的政府反失業政策，卻正在強化傳統的工資、就業制度”（蔡＠①，1998）。但這是不現實的，在我國目前的崗位資源條件下，傾斜的就業政策仍將持續相當長的一個時期。當然，這將給人口遷移型的城市化造成很大的阻力。

四、行政制度

中國是人口大國，第五次人口普查表明，全國總人口已達129533萬，相當于英法兩國人口總和的11倍。人口眾多表示國家的管理制度有更大的復雜性，因而中國的城市具有比其他國家更多的行政管理職能，城市化過程受行政制度的影響也更大。

我國現行省、市（地）、縣（市）、鄉（鎮）四級行政等級，是直接由建國時的省、縣、鄉體制增補而來的。這種分級管理制度萌芽于公元前21世紀，夏、商、西周時的“封諸侯建藩衛”，到秦漢時是確定為郡、縣兩級制，魏晉南北朝為州、郡、縣三級制，隋唐至宋遼時代以道、路為行政主體框架，元代后實行行省制（宋月紅，1998）。

由于法律沒有對各級政府的職責范圍作出區分，有人注意到除外交、國防等少數專屬中央的權限外，法律賦予中央政府與地方政府的權限幾乎是一致的、對等的，各級地方政府之間也是一樣（潘小娟，1997）。這說明大量的行政制度不是法律事先約定的，而是在運行中自然形成的。中國的各級行政之間既有“博弈”關系（王文華，1999），又有互補關系，認為“行政職權的劃分不是以分工為主，而是以總量分割為主”（夏海，1996）是錯誤的。當把考察點放在支出構成時，就可以看到各級行政的互補性。事實上省以下各級行政存在明顯的分工，基建支出和商業主要由省級財政負擔；福利性支出主要由縣以下財政負擔；城市維護則由城市行政區自己負擔。這里表現出的實際分工對城市化研究非常有價值。

既然城市維護支出由城市行政自己負擔，地方財政占國家總財政的比例就對城市化水平產生重大影響。進一步說，當省財政在地方財政中份額較大時，大城市發展較快；當地（市）財政份額較大時中等城市發展較快；而當縣（市）份額較大時小城市將會大力發展。近10多年來大城市和小城鎮在發展而中等城市相對停滯，應該與行政制度有關。事實上，特大、大城市通常是省會市和沿海地區部分地級市，改革開放以來省行政區的經濟實力均加強了；小城鎮多是縣城鎮和鄉級建制鎮，20年來縣財政也大幅度增加了。而我國的市（地）級行政總體上不足，同時市管縣體制并沒有在全國同時實施。因此目前除已經實行市管縣的省份外，還有相當多省份的地級市是沒有“腹地”支持的，而這些城市正是作為區域中心城市的中等城市。

五、制度條件對城市化的影響

由于當前區分城鄉人口的標志實際上是有無耕地，上述制度實際是與鄉村土地制度聯系在一起的。在以下定量研究中我們用土地制度的作用度量制度體系的影響。制度制約在這里用農民家庭經營收入占純收入的比重度量，家庭經營收入越大表明土地制度作用越大。即：

附圖

研究發現，社會情境各變量對區域城市化的意義是不同的。在各個不同的因果分析網中，制度變量的影響力最大，制度在導致現代城市化的四個外部作用中，都檢測到制度的重大影響。說明由于現行城鄉人口政策是在工業化初期制定的，它已經嚴重影響了區域的正常城市化進程（見表一）。

1.工業化與城市化的強烈相關，是土地制度助長的。由于以土地制度為核心的城鄉制度安排是集中工業化的產物，無論把鄉村工業化歸結為中心城市發展的結果，還是把中心城市發展看作城市工業化的結果，都可以檢測到土地制度的重大影響。縣域工業就業人口比例與省域的城市化率間的相關性達到0.79，其中的0.19表現的僅僅是制度的效應；省域工業就業比例與其城市化水平之間的相關性達到0.83，其中的0.23表現的是制度效應。也就是說，如果用工業就業比例解釋當前各省之間的城市化水平差異，其中相當比例的解釋實際上來自制度安排。換言之，當前的制度安排是支持在中心城市發展工業的，對在小城鎮發展工業沒有幫助。

2.省域服務就業比例與縣域城市化水平的相關性被制度壓抑了。由于以土地制度為核心的城鄉人口制度和產業制度，使大量實際從業于小城鎮服務業中的“準”城市人口不能體現在統計上，縣域服務就業人口比例與縣域城市化水平的關系被壓抑了0.38。也就是說，如果用全省范圍內的服務就業比例解釋各省縣域城市化水平的差異，其中的相當部分聯系由于制度安排的原因不能表現出來。換言之，當前制度安排支持服務業本地就業，即使本地沒有服務就業機會時也是這樣。

3.中心城市的功能集中程度與區域的城市化水平具有強烈的負相關性(-0.71)，這種相關性很大程度上來自制度安排(-0.16)。城市的中心職能要求城市居民高生產高消費，鄉村居民低生產低消費，但制度安排要求鄉村居民高生產、低消費，以使城鄉具有相近的經濟凈產出水平（至少鄉村居民需要通過土地維持生計）。因此農民對土地的依賴程度越低，區域城市化水平越高。由此推論，當中心城市對區域的優勢越來越大時，制度安排使農民傾向于直接依賴高級中心城市而不依賴就近的小城鎮。

表一各變量對區域城市化解釋的作用

附圖

注：表中數字為多元線性回歸標準化系數。數據來源：《中國統計年鑒》(1996-2000)。

4.省域中心城市和小城鎮建設都與城市化水平相關（相關系數分別為0.70、0.57），而其中的相關性相當部分是制度安排的結果(0.27)。也就是說，當前城市建設只對于現有大中城市是有實際效益的，制度安排使小城鎮硬件設施建設沒有造成人口積聚。

六、重新界定鄉村土地制度

如果迄今為止的增長主要是從“計劃體制”束縛中解放出來的，那么它的未來應該是我們自己設計的。城市化是可以拉動經濟增長的，許多研究都把它作為新的增長點看待，因此我們應該通過制度創新釋放出經濟增長的另一個潛量。所謂重新界定鄉村土地制度，是指把土地所有權和經營權明確區分并界定。即把土地所有權明確為國家所有，耕地轉變為企業用地時的收入應該有相當大的比例進入農村社會保障基金，而不是折算為“集體”股份或基層政府財政收入；把土地使用權作為農業生產資本分配給農民，也像其他資本品一樣可以進入流通，這部分收入歸農民個人所有。聯產承包制具有兩個缺陷，一是使用權不充分，不包括“不使用”的補償權；二是使用權由農戶家庭擁有，這與“自然人－法人”制度體系不配套，現代社會的所有法規都不承認“家庭”這個單位。從當前社會經濟條件看，讓土地經營權進入市場流通是可行的。

首先，這是有歷史依據的。英國工業化時期的土地所有權屬于國王，但經營權卻是可以轉讓的，于是出現了“大農業”。我國建國以前的農村也存在不轉讓所有權，僅轉讓經營權的做法，在相當長的歷史時期內“田面權”曾經是流通的。

其次，它不會造成鄉村貧困。土地經營權進入流通與土地所有權進入流通是不同的。土地經營權轉讓依然存在“地租”，如果把這份“地租”作為保障基金，加上耕地轉化成非農用地時的提留比例，完全可以解決鄉村居民的社會保障問題。另外，土地經營權進入流通不等于全體農民都不種田。受各地區鄉村經濟條件的影響，農業的集約經營規模會保持在一個合理的限度內，發達地區集約化水平會高一些，但非農就業機會也多，經濟落后農村的非農就業機會少，但農業集約水平也會低一些。

最后，不會造成農業經濟動蕩。在農村居民的純收入中，家庭經營收入雖然還是主體，但占全部收入的比例下降很快。從1995年到1999年，除少數牧區省份外各省都出現大幅度下降。考慮到在家庭經營收入中，除土地經營收入外還包括各項副業收入，農村居民生活對土地產出的依賴已經不是非常強烈了。土地經營權流通后，由于農產品商品化水平大幅度提高，就可能使土地經營者成為真正意義的農民，其全部收入均來自土地經營，這有助于提高農業產出。

【參考文獻】

1.蔡＠①：《二元勞動力市場條件下的就業體制轉換》，《中國社會科學》1998年第2期。

2.藍海濤：《我國戶籍管理制度的歷史淵源及國際比較》，《人口與經濟》2000年第1期。

3.李玲：《90年代以來中國人口兩種遷移類型的變化》，《人口研究》1999年第4期。

4.迫田章子：《“就業分享”的途徑——小時工勞動論》，《社會學研究》2000年第4期。

5.綦好東：《新中國農地產權結構的歷史變遷》，《經濟學家》1998年第1期。

6.王文華：《中央與地方政府財政關系的博弈行為分析》，《社會科學研究》1999年第2期。

7.張明龍：《勞動就業制度改革的縱向考察》，《求實》2000年第3期。