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1問題及成因

玉樹州現(xiàn)有農(nóng)業(yè)人口53614人,人均占有耕地0.239公頃,2004年農(nóng)業(yè)收入10993萬元,占農(nóng)村經(jīng)濟總收入的20.3%,1982年耕地面積為1.82萬公頃,人均占有耕地0.373公頃。23年中耕地銳減至1.28183萬公頃,減少29.6%,人均占有耕地減少率為35.9%,年均減少1.56%。耕地利用中存在的問題和原因主要有:1.1各部門統(tǒng)計口徑不一,統(tǒng)計數(shù)字“水分”過大。各部門統(tǒng)計數(shù)字來源不同,基層歸口部門上報數(shù)據(jù)時互不協(xié)調(diào),沒有消除誤差而直接上報,造成統(tǒng)計數(shù)字不一致;城鎮(zhèn)化建設(shè)和退耕還林中減少的耕地,在年報統(tǒng)計中未減除;部分農(nóng)民厭農(nóng)棄耕,導(dǎo)致耕地減少,造成統(tǒng)計數(shù)字虛而不實。

1.2農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以指令性計劃為主,引導(dǎo)性服務(wù)滯后。但由于歷史文化等原因,玉樹州農(nóng)民自主安排農(nóng)事活動能力不強,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然以指令性計劃為主,有關(guān)部門缺乏督查、指導(dǎo)、落實,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中引導(dǎo)服務(wù)性工作跟不上,各項生產(chǎn)指標完成率高而不實。如囊謙縣香達鎮(zhèn)香達村1982年實行農(nóng)村土地承包時全村耕地面積為175.53公頃,現(xiàn)僅剩余71.53公頃。按年種植指數(shù)90%計算,年計劃播種面積應(yīng)為157.98公頃,而實際播種面積最多只有64.38公頃,即上報的統(tǒng)計數(shù)字中有93.6公頃的“水分”,水分率高達145.4%。

1.3現(xiàn)有耕地肥力過低,單產(chǎn)難以提高。玉樹州耕地土壤成土?xí)r期晚,土壤有機質(zhì)含量較低,加上對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入嚴重不足,耕作技術(shù)落后,農(nóng)藝措施簡單,農(nóng)田水利建設(shè)落后,對耕地只用不養(yǎng),用養(yǎng)失調(diào),造成耕地肥力逐年下降,玉樹州青稞單產(chǎn)一直徘徊在100公斤上下,很難實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收。

1.4耕地保護措施不到位,擅自變更耕地用途。保護耕地意識淡薄,依照法定權(quán)限審批土地職責(zé)不清,審批程序過于簡化,占用耕地補償機制不健全,農(nóng)業(yè)耕地輕而易舉變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)耕地。這種現(xiàn)象較為嚴重的地區(qū)是各縣縣城附近,如玉樹州府所在地玉樹縣結(jié)古鎮(zhèn)1982年總耕地面積為1493.548公頃,現(xiàn)僅耕地面積為647.048公頃,耕地減少56.7%,年均減少2.6%。

1.5農(nóng)技(機)服務(wù)推廣力度薄弱,耕地利用科技含量低。由于多方面的原因,州、縣農(nóng)技(機)服務(wù)推廣機構(gòu)很難發(fā)揮正常服務(wù)推廣職能,缺乏投入,設(shè)備老化,人員少,素質(zhì)低,農(nóng)機管理混亂,事故隱患多,阻礙了科技對農(nóng)業(yè)的貢獻率,耕地利用率明顯不高。

1.6農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后,耕地有效產(chǎn)出率偏低。多年來,玉樹州農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入遠遠低于其他建設(shè)性投入,近幾年農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投資方向已改變,以改造中低產(chǎn)田為主的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)已全部轉(zhuǎn)入草原建設(shè)方面,對農(nóng)業(yè)土地的投入微不足道。

1.7農(nóng)民輕農(nóng)棄耕,耕地撂荒嚴重。隨著退耕還林(草)工程項目的實施,耕地撂荒趨于嚴重。一些群眾坐享退耕還林補助;部分農(nóng)民異地搬遷耕地撂荒;許多農(nóng)民將收入的期望寄托在每年的蟲草采挖上而棄耕;大量青壯年勞力涌入城鎮(zhèn),導(dǎo)致農(nóng)村勞動力資源匱乏,勞均負擔(dān)過重。導(dǎo)致耕地撂荒。

1.8退耕還林(草)工程缺乏合理規(guī)劃,存在極大的盲目性和趨同性。由于工作上的疏忽,在退耕還林(草)工作中片面追求退耕數(shù)量,不注重退耕質(zhì)量,甚至將國家無償投資已改造的中低產(chǎn)田也借機棄耕還林。部分村的耕地幾乎全部退耕還林(草),有些則應(yīng)退未耕,等待退耕還林而棄耕撂荒。

2耕地保護利用對策研究

2.1加強宣傳,動員全社會力量保護耕地資源。采取多種形式,加強宣傳力度,增強宣傳教育的針對性和實效性,動員和鼓勵每一個社會成員積極參與到耕地資源保護工作中來,保護和合理利用有限的耕地資源。

2.2搞好規(guī)劃,切實保護基本農(nóng)田。嚴格執(zhí)行2004年已修改的《玉樹藏族自治州土地利用總體規(guī)劃(2001———2010)》,加強土地利用計劃管理,從嚴從緊控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量和速度,加強建設(shè)項目用地預(yù)審管理和村鎮(zhèn)建設(shè)用地的管理。撂荒耕地由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、社督促承包經(jīng)營者限期復(fù)墾,對拒不復(fù)墾的依法收回其承包經(jīng)營權(quán)后轉(zhuǎn)包。嚴格保護基本農(nóng)田,切實保證基本農(nóng)田總量不減少,質(zhì)量不下降,用途不改變。經(jīng)批準占用的基本農(nóng)田,由縣級以上人民政府嚴格按照國務(wù)院征地補償辦法的有關(guān)規(guī)定,采取切實措施落實補償費用,使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低。嚴禁先占后征或不占先征,對已辦理征用手續(xù)而閑置的土地,滿兩年未實施具體用地行為的,收回土地使用權(quán),同時征占土地相關(guān)批準文件和合同作廢,對具備耕作條件的土地,應(yīng)當(dāng)交原土地使用者繼續(xù)耕種,或由當(dāng)?shù)厝嗣裾M織耕種。對因閑置撂荒而暫時無法耕種的土地,責(zé)令征用單位或個人限期復(fù)墾,直至恢復(fù)耕種條件。

2.3加強科技服務(wù),提高科技對農(nóng)業(yè)的貢獻率。大力提倡和推行“科教興農(nóng)”戰(zhàn)略,建立健全各級各類農(nóng)業(yè)服務(wù)機構(gòu),強化公益性服務(wù)職能,推廣先進實用的科學(xué)技術(shù),提高科技對農(nóng)業(yè)的貢獻率。一是加快改革農(nóng)技(機)服務(wù)推廣體系,強化公益性職能,改善辦公設(shè)施,配備交通工具。對現(xiàn)有專業(yè)技術(shù)人員做好培訓(xùn)工作的同時,引進或招收專業(yè)技術(shù)人才。二是進一步健全州、縣農(nóng)技(機)服務(wù)推廣機構(gòu)的同時,加快籌建鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)技(機)服務(wù)推廣機構(gòu)。三是各級財政要在經(jīng)費上給各級農(nóng)技(機)服務(wù)推廣機構(gòu)予以保證,使農(nóng)技(機)推廣工作走上良性發(fā)展軌道;四是抓住“農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)陽光工程”的機遇,全面開展農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn),提高農(nóng)村勞動者素質(zhì)。五是加大良種良法的推廣力度,繼續(xù)實施“種子工程”和“科技入戶工程”,提高農(nóng)業(yè)機械對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)的投入比重,大力扶持科技示范戶,發(fā)揮他們的輻射帶動能力。六是充分發(fā)揮各級農(nóng)技(機)服務(wù)推廣機構(gòu)的跟蹤服務(wù)功能,采取州、縣、鄉(xiāng)三級技術(shù)人員聯(lián)點包村包社等辦法,做好產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)工作。

2.4鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施,大力興建以小型水利工程為主的農(nóng)田灌溉配套體系。一是進一步鞏固現(xiàn)有水利設(shè)施,在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,加大改革力度,明晰產(chǎn)權(quán),明確責(zé)任,充分調(diào)動各方面的力量管好農(nóng)田水利設(shè)施;二是在現(xiàn)有實施的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目的基礎(chǔ)上,積極爭取其他農(nóng)業(yè)項目,修繕年久失修已毀損的水利設(shè)施,進一步完善農(nóng)田灌溉配套設(shè)施體系。

2.5進一步推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,優(yōu)化種植業(yè)結(jié)構(gòu)。開拓適合于玉樹州實際的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整新途徑和新路子,優(yōu)化種植業(yè)結(jié)構(gòu)。一是全州青稞種植以0.533萬公頃為宜,在種植過程中突出項目作用,通過項目建立藏區(qū)青稞生產(chǎn)基地;二是大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè),加快推進全州“菜籃子”工程建設(shè)進度,使蔬菜產(chǎn)業(yè)確實成為我州農(nóng)民收入的新的經(jīng)濟增長點;三是適度種植洋芋,突出洋芋的食用價值和商品價值,并注重貯藏利用;四是大力發(fā)展種草業(yè),尤其是飼草作物;五是發(fā)展具有高原特色的中藏藥材種植業(yè),按照因地制宜,適當(dāng)集中連片,量力而行,逐步推進的原則,進行小面積、小流域種植。

2.6加強領(lǐng)導(dǎo),加大耕地監(jiān)管力度。加強各部門之間的協(xié)調(diào),進一步完善部門職能,建立健全有效的耕地監(jiān)管長效機制。一是應(yīng)由政府統(tǒng)一安排,開展一次全面的、徹底的耕地資源數(shù)量清查,劃清農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)業(yè)用地,準確掌握耕地面積和非耕地面積數(shù)量,明確土地承包權(quán)限,做到部門之間耕地數(shù)量的一致,為正確決策和指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供可靠依據(jù),并將耕地資源歸口建檔立卡,建立健全耕地資源檔案。二是明確耕地管理的權(quán)力和責(zé)任,建立相應(yīng)的工作制度,采取多種形式,將耕地保護目標層層落實到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、社領(lǐng)導(dǎo)及農(nóng)戶。三是建立耕地保護責(zé)任考核體系,明確責(zé)任,嚴格考核,兌現(xiàn)獎懲。四是明確職責(zé)分工,加強部門協(xié)作,在州政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,強化縣級以上國土資源部門和農(nóng)業(yè)行政管理部門在基本農(nóng)田數(shù)量保持和質(zhì)量保護方面的職責(zé),加大工作力度,既要有資金保障,又要有政策措施。五是進一步加大執(zhí)法監(jiān)察力度,堅決制止隨意改變基本農(nóng)田用途和亂占濫用基本農(nóng)田行為,堅決禁止在基本農(nóng)田上植樹造林。對基本農(nóng)田管理不到位,制度不健全,造成基本農(nóng)田面積減少的地區(qū)和部門,必須追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人的責(zé)任。